Das Thema Sanktionen im Hartz IV-System erhitzt die Gemüter seit langem. Auch hier wurde immer wieder über die Sanktionen und die Debatte über Sinn und Unsinn dieses Instrumentariums berichtet. Immerhin geht es hier nicht um die Frage, ob jemand ein Bußgeld zahlen muss, sondern Menschen werden Leistungen gekürzt, die das soziokulturelle Existenzminimum abdecken sollen. Darunter dürfe es also eigentlich nicht weniger geben. Bei sanktionierten Hartz IV-Empfängern wird das aber vollzogen, in einigen tausend Fällen gibt es sogar eine "Vollsanktionierung", was bedeutet, dass alle Leistungen der Jobcenter eingestellt werden (vgl. dazu den Beitrag Sanktionen und Mehrfachsanktionen gegen das Existenzminimum der Menschen in der Willkürzone und der Hinweis auf ein (eigentlich) unverfügbares Grundrecht vom 3. November 2016.
Und nun werden wir mit solchen Meldungen konfrontiert: Mehr Sanktionen gegen Hartz-IV-Bezieher: »Im vergangenen Jahr ist die Zahl der Strafen leicht gestiegen – auf knapp 953.000. Das waren rund 13.700 mehr als im Vorjahr, wie die Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg mitteilte.« Nun muss man gleich an dieser Stelle anmerken, dass die "normalen" Bürger meist unbewusst eine ganz konkrete Vorstellung haben hinsichtlich dessen, was sich hinter den Sanktionen im Hartz IV-System verbirgt - nämlich Menschen, die Leistungen beziehen und die sich vor Arbeit drücken, in dem sie eine ihnen angebotene Arbeit ablehnen. Das mag auch erklären, warum Sanktionen aufgrund eines solchen Verhaltens durchaus auf einen breiten Resonanzboden in der Bevölkerung stoßen.
Vor diesem Hintergrund ist dann diese Pressmitteilung, mit der die Bundesagentur für Arbeit an die Öffentlichkeit gegangen ist, von Interesse: Drei von vier Sanktionen entfallen auf Terminversäumnisse. Nach Präsentation der erst einmal sehr hoch daherkommenden Zahl von knapp 953.000 Sanktionen insgesamt legt die BA Wert auf eine Relativierung: »Die Sanktionsquote – also das Verhältnis von verhängten Sanktionen zu allen erwerbsfähigen Leistungsberechtigten – lag im letzten Jahr unverändert bei 3,1 Prozent. „Die allermeisten Leistungsberechtigten halten sich an die gesetzlichen Spielregeln, nur ein ganz geringer Teil wird überhaupt sanktioniert“ sagt dazu Detlef Scheele, Vorstandsvorsitzender der BA.«
Und mit Blick auf die Hauptursache für die verhängten Sanktionen, also die Meldeversäumnisse, erfahren wir seitens der BA:
»Mit 77 Prozent entfällt ein Großteil der Sanktionen auf Meldeversäumnisse. Im letzten Jahr mussten die Jobcenter 733.800 Leistungsberechtigten aus diesem Grund eine Sanktion aussprechen und die reguläre Regelleistung um jeweils zehn Prozent absenken. „Drei von vier Sanktionen entstehen schlicht deshalb, weil vereinbarte Termine im Jobcenter gar nicht erst wahrgenommen werden. Dabei bieten die Jobcenter auch einen Erinnerungsservice per SMS an“ so Scheele.
Den Erinnerungsservice per SMS haben die Jobcenter eingerichtet, um die Zahl der Terminversäumnisse zu reduzieren. Wenn sich Kunden für den Service angemeldet haben, wird 24 Stunden vor einem vereinbarten Termin eine Erinnerung auf das Handy verschickt. Monatlich werden rund 400.000 dieser Nachrichten übermittelt.«
Und dann geht die BA auf eine Sonderproblematik im bestehenden Sanktionsregime ein. Dazu muss man wissen, dass die Sanktionsvorschriften für junge Hartz IV-Bezieher (also für die unter 25-Jährigen) erheblich restriktiver sind als für den Rest der Leistungsempfänger. Das Gesetz sieht bei Jugendlichen bzw. jungen Erwachsenen bereits beim ersten Verstoß, der über ein Meldeversäumnis hinausgeht, eine hundertprozentige Sanktion der Regelleistung vor, dann werden nur noch die Unterkunftskosten gewährt, bei einem zweiten Verstoß innerhalb eines Jahres werden auch die dann vollständig gestrichen. Dazu merkt die BA in ihrer Pressemitteilung an:
„Das bereitet uns Sorge, weil die strikten Sonderregelungen bei Jugendlichen zu besonders einschneidenden Leistungskürzungen führen“, sagt Scheele und zeigt sich hier offen für Veränderungen.
Damit wird - erneut - eine seit Jahren geführte Debatte über die Sonderregelungen für Jugendliche aufgegriffen. Bereits im Mai 2011 hatte der Kooperationsverbund Jugendsozialarbeit in seinem Positionspapier Ausgrenzung junger Menschen verhindern - neue Wege in der Förderung gehen und Jugendsozialarbeit stärken darauf hingewiesen, dass man in der Praxis der Jobcenter beobachten muss,
»dass junge Menschen dreimal so häufig sanktioniert werden wie über 25‐Jährige. Jede fünfte Sanktion führt zur völligen Leistungsstreichung. Um ihr Überleben abzusichern, flüchten sich die betroffenen jungen Menschen oft in illegale Beschäftigung oder Kleinkriminalität. Auch ein völliges „Verschwinden“ der Hilfebedürftigen aus dem Hilfesystem kommt vor. So versagt auch die Jugendhilfe diesen jungen Menschen ihre Unterstützung, denn nach herrschender Rechtsmeinung befürchtet sie, die Regelung des SGB II zu unterlaufen, wenn sie für sanktionierte Jugendliche aus dem Rechtskreis SGB II tätig wird. Daher ist es verbreitete Praxis der Jugendämter, sich für diese Jugendlichen als „nicht zuständig“ zu erklären.«
Zu welchen Kapriolen innerhalb des bürokratischen Systems die Folgewirkungen eigenen Handelns, also die Exklusion junger Menschen aus dem Grundsicherungssystem in Verbindung mit Jugendämtern, die auf Tauchstation gehen, führen kann, verdeutlicht eine Änderung des SGB II im Jahr 2016. Damals hatte die Bundesregierung das Hartz IV-Gesetz geändert - und dabei eine neue Fördermöglichkeit im SGB II verankert.
Mit dem § 16 h SGB II wurde ein neuer Fördertatbestand in das SGB II aufgenommen, der sich an die Zielgruppe der schwer zu erreichenden jungen Menschen unter 25 Jahren richtet. Diesen jungen Menschen, die von den Angeboten der Sozialleistungssysteme derzeit mindestens zeitweise nicht erreicht werden, können passgenaue Betreuungs- und Unterstützungsleistungen in Abstimmung mit dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe angeboten werden. Die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) hat in ihrer Stellungnahme zur Öffentlichen Anhörung zum Gesetzentwurf angemerkt:
Es wird begrüßt, dass diese neue Regelung "aufsuchende Arbeitsansätze und niedrigschwellige Unterstützungsangebote" ermöglicht. Und der § 16h SGB II eröffnet tatsächlich neue Förderoptionen, die bislang versperrt sind:
»Dass hier ausdrücklich (langfristige) Projektförderung mit Zuwendungsrecht ermöglicht wird, eröffnet auch einer wünschenswerten rechtskreisübergreifenden Finanzierung (etwa mit der Jugendhilfe) und Gestaltung der Förderung neue Chancen.«
Und dann kommt ein interessanter Passus:
»Das Angebot kommt auch jungen Menschen unter 25 Jahren zugute, die in Folge von Sanktionen ihre finanzielle Lebensgrundlage verlieren und den Kontakt zum Jobcenter abgebrochen haben. Nach zahlreichen Praxiserfahrungen aus den Verbänden der Freien Wohlfahrtspflege führen die besonders scharfen Sanktionen bei unter 25-Jährigen vielfach dazu, dass Jugendliche und junge Erwachsene sich vom Arbeitsmarkt zurückziehen, nur schwer durch Sozialarbeit wieder zu erreichen sind und in weitere soziale Ausgrenzungsprozesse geraten.« (S. 16)
Hört sich doch alles irgendwie gut an. Aber: In meinem Beitrag Die fortschreitende Programmitis in der Arbeitsmarktpolitik und ein sich selbst verkomplizierendes Förderrecht im SGB II vom 28. Juni 2016 habe ich das so kommentiert:
»Da werden Jugendliche und junge Erwachsene unter 25 Jahre einem besonderen, also strengeren Sanktionsregime im Hartz IV-System unterworfen, das von allen Akteuren und Beteiligten im Gesetzgebungsverfahren als absolut nicht gerechtfertigt angesehen wird und nur deshalb nicht wie eigentlich geplant abgeschafft wird, weil die CSU dagegen Widerstand leistet ... Und dann werden jungen Menschen aussanktioniert, bekommen also überhaupt keine Leistungen mehr im Grundsicherungssystem - und natürlich verschwinden die Betroffenen nicht, nur auf dem Bildschirm der Jobcenter sind sie nicht mehr. Man muss einfach nur mal die Frage aufwerfen: Was machen sie denn, wenn sie totalsanktioniert werden? Wovon leben sie? Und dann stellt man das fest und wird sich bewusst, dass die individuellen, aber eben auch gesellschaftlichen Folgekosten dieser Exklusion erheblich sind. Also schafft man eine neue Fördergrundlage, mit der man die jungen Leute wieder einfangen kann. Und das sollen nach Formulierung im Gesetzestext aber nicht die Jobcenter, sondern die Agenturen für Arbeit machen, die aber für diese Klientel ansonsten gar nicht zuständig sind. Alles klar?«
Aber zurück zur aktuellen Diskussion. Das sich der Vorstandsvorsitzende der BA "offen" zeigt für Veränderungen, geht auch auf Erkenntnisse des Forschungsinstituts seines eigenen Hauses zurück. Darüber wurde hier schon in diesem Beitrag am 9. Februar 2017 berichtet: Diesseits und jenseits der schwarzen Pädagogik: Eine Studie zu den Wirkungen von Sanktionen auf junge Hartz IV-Empfänger - und ihre "Nebenwirkungen". Damals ging es um eine Studie aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit. Gerard J. van den Berg, Arne Uhlendorff und Joachim Wolff haben sich mit den Wirkungen von Sanktionen für junge ALG-II-Bezieher beschäftigt. Ein Befund dieser Studie war, dass sich ein Teil der jungen Menschen nach der Sanktionierung mehr angestrengt hat, irgendeine Arbeit zu suchen und aufzunehmen. Die Vertreter der schwarzen Pädagogik könnten sich bestätigt fühlen. Aber auch das förderte die Untersuchung zu Tage: »So war die Zahl derjenigen jungen Hartz-IV-Bezieher, die ihre Arbeitssuche ganz aufgaben, nach der ersten Sanktion sogar fast viermal so hoch wie ohne Sanktion. Nach der zweiten Sanktion innerhalb eines Jahres verdoppelte sich diese Zahl noch einmal.«
Und was für Vorschläge haben die Wissenschaftler des BA-eigenen Instituts gemacht? »So könnten die Sonderregelungen für Unter-25-Jährige abgeschafft werden und für alle Sanktionierten die Regelungen der Ab-25-Jährigen gelten«, so lautet einer davon.« Außerdem plädierten die Autoren der Studie dafür, »eine Obergrenze für die Sanktionshöhe festgesetzt werden. Das ist nicht zuletzt deshalb wichtig, weil alleinlebende Personen keine Möglichkeiten haben, im Falle einer Sanktionierung auf Ressourcen von anderen Haushaltsmitgliedern zurückzugreifen.« Statt strengeren Sanktionen »könnte die Sanktionshöhe unverändert bleiben und eine Sanktionsdauer von vier oder fünf Monaten statt drei Monaten vorgesehen werden.«
Na toll, nach einer Vereinfachung, geschweige denn einer wirklichen Entschärfung hört sich das nicht an.
Und auch jetzt geht sie wieder los, die Diskussion, aber nicht über die Sanktionen generell, sondern über die Sonderregelungen für die jungen Menschen, wie das Zitat von Herrn Scheele zeigt. Und auch der neue Bundesarbeitsminister, Hubertus Heil (SPD) hat sich explizit zu Wort gemeldet: So solle laut Heil geprüft werden, "welche Sanktionen noch sinnvoll sind". So hält Heil zwar Kürzungen für sinnvoll, weil die Gesellschaft eine Gegenleistung erwarten dürfe, allerdings ist er dagegen, dass "für Jüngere strengere Regeln gelten als für Ältere" oder Kürzungen von Wohngeld zu Obdachlosigkeit führen.
Aber "prüfen" müsste der Herr Minister da eigentlich nichts, denn: »Die frühere Bundesarbeitsministerin Nahles, die jetzt SPD-Fraktionschefin im Bundestag ist, hatte bereits im Herbst 2014 geplant, die strengeren Regeln für jugendliche Bezieher der Grundsicherung abzuschaffen und das Sanktionsrecht zu vereinfachen. In einem Positionspapier des Ministeriums wurde ebenfalls davor gewarnt, dass Hartz-IV-Empfänger aufgrund von Sanktionen auf der Straße landen können. Nahles konnte sich damit jedoch nicht durchsetzen«, so Thomas Öchsner in seinem Artikel Arbeitsagentur will gleiche Strafen für Erwachsene und Jugendliche.
Mit der Formulierung berücksichtigt der neue Minister gleich vorwegnehmend, dass er ja nicht alleine in der Regierungswelt herumdoktern kann, sondern sich in einer Großen Koalition befindet. Und von dem größeren Großen Koalitionspartner kommen auch sofort die entsprechenden Signale, zu was so eine Prüfung führen wird - zu nichts: Union lehnt Abschwächung von Hartz-IV-Sanktionen ab, so ist eine entsprechende Meldung überschrieben: Die Union lehnt die von Bundesarbeitsminister Hubertus Heil (SPD) in Aussicht gestellte Lockerung der Hartz-IV-Sanktionen strikt ab. "Wir halten an den Sanktionen im SGB II fest", wird Unionsfraktionsvize Hermann Gröhe (CDU) zitiert.
»"Wer die Solidarität der Gemeinschaft zur Sicherung seiner Lebenshaltungskosten in Anspruch nimmt, für den gibt es auch die Verpflichtung zur Mitwirkung", sagte der frühere Bundesgesundheitsminister. "Mitwirkungspflichten ohne Sanktionen machen keinen Sinn."
Wer den Anspruch auf Mitwirkung aufgebe, gebe letztlich den Anspruch auf, Menschen zur eigenverantwortlichen Lebensführung befähigen zu wollen, fügte der für Arbeitsmarktpolitik zuständige Fraktionsvize hinzu.«
Das hört sich wahrlich nicht danach an, dass sich an dieser Stelle etwas bewegen wird. Dabei könnte allein der Blick auf die eben nicht annähernd einheitliche Sanktionspraxis der Jobcenter - die nebenstehende Abbildung zeigt die Streubreite schon auf der groben Ebene der Bundesländer, die auf der Ebene der Jobcenter noch weitaus krasser ausfällt -, die Frage nach dem Willkürelement bei der Verhängung von Sanktionen förmlich aufdrängen. Wir wissen aus der Forschung, dass es eine teilweise erheblich divergierende Sanktionspraxis in den Jobcentern gibt, die sich nicht auf halbwegs "objektive" Faktoren zurückführen lässt, sondern etwas mit der Organisationskultur des einzelnen Jobcenters und der Haltung der dort tätigen Beschäftigten zu tun hat. Hier geht es aber nicht um die Frage, ob die Leute mehr oder weniger freundlich zu ihren "Kunden" sind, sondern der hoheitliche Akt der Sanktion kürzt Menschen das eigentlich nicht relativierbare Existenzminimum.
Aber es melden sich auch andere Stimmen in der Debatte über Sanktionen: Die Menschenwürde ist relativ unantastbar, so hat Benjamin Knödler seinen Kommentar zu den neuen Sanktionszahlen überschrieben. Für ihn sind »die Sanktionen ... Sinnbild für den Wandel des Sozialstaats. Dieser Wandel ist seinerseits Ursache dafür, dass sich viele Menschen an die strengen Spielregeln halten: Es geht nicht mehr ausschließlich darum, den Bewohnern Schutz und Sicherheit zu bieten. Die Sanktionen sind elementarer Bestandteil einer Drohkulisse eines Sozialstaats, der für viele zum Angstmacher mutiert ist. Unmittelbar für jene, die bereits (lange Zeit) arbeitslos sind, aber auch für jene, die Angst davor haben, ihre Stelle zu verlieren und schnell weiter abzusteigen. Es kann immerhin bis unter das Existenzminimum für ein Leben in Würde gehen. Es ist eine ironische Fußnote, dass über Sicherheit und Schutz ja sehr wohl diskutiert wird – allerdings mit völlig anderer Perspektive. Es geht nur mehr um die innere Sicherheit und den Schutz vor der Bedrohung von außen.«
Und Marie Rövekamp berichtet in ihrem Artikel Mehr Sanktionen gegen Hartz-IV-Bezieher: »Der Paritätische Wohlfahrtsverband hat eine vollständige Abschaffung der Sanktionen gefordert. Der Verband kündigt an, innerhalb der kommenden zwei Wochen ein grundlegendes Konzept zur Reform von Hartz IV vorzulegen. Menschen, die ohnehin am Existenzminimum lebten, würden durch Sanktionen noch weiter in die Not und schlimmstenfalls sogar in die Obdachlosigkeit gedrängt, sagte der Hauptgeschäftsführer des Verbandes, Ulrich Schneider. Auch die besondere Härte gegenüber Jugendlichen und jungen Erwachsenen sei nicht nachvollziehbar.«
Alle, denen es um eine grundsätzliche Infragestellung des Sanktionssystems in der Grundsicherung geht, bleibt derzeit nur die Hoffnung auf das Bundesverfassungsgericht, denn seit 2016 liegt dort eine Richtervorlage des Sozialgerichts Gotha und wartet auf eine Befassung und Entscheidung des höchsten deutschen Gerichts. Im Verfahren mit dem Aktenzeichen 1 BvL 7/16, derzeit die Nummer 22 in der Verfahrensübersicht des 1. Senats für 2018 geht es in der Sprache der Juristen um diese Fragestellung:
»Vorlage zu der Frage, ob die Sanktionsregelungen in § 31a in Verbindung mit §§ 31 und 31b des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (SGB II) in der Fassung vom 13. Mai 2011 (BGBI I S. 850, 2094), gültig ab 1. April 2011, mit Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG Sozialstaatlichkeit und dem sich daraus ergebenden Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und mit Art. 12 GG vereinbar sind.«
Nach Auffassung der Sozialrichter aus Gotha verstoßen die derzeitigen Sanktionen fundamental gegen Grundrechte der Verfassung - und müsste infolgedessen als "verfassungswidrig" eingestuft werden. Eigentlich sollte bereits 2017 eine Entscheidung hierzu gefällt werden. Aber offensichtlich sind die Verfassungsrichter irgendwie blockiert, derzeit wird eine mögliche Entscheidung für das laufende Jahr in Aussicht gestellt, aber nicht zugesagt, vgl. dazu auch den Beitrag "Keine Atempause. Geschichte wird gemacht. Es geht voran". Das würden sich manche wünschen vom Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der umstrittenen Sanktionen im Hartz IV-System vom 28. Februar 2018. Man kann natürlich an dieser Stelle, ohne die offensichtlich zögerliche Haltung der Verfassungsrichter auch nur molekular entschuldigen zu wollen, wieder einmal den Eindruck bekommen, die Politik wartet einfach ab, ob sich Karlsruhe erneut als Ersatzgesetzgeber generiert. Das ist in der Vergangenheit gerade in sozialpolitischen Fragen durchaus öfter passiert, allerdings sollten alle, die nun auf das Verfassungsgericht hoffen, bedenken, dass die Besetzung des Gerichts in jüngerer Zeit eher mit einer deutlich zurückhaltenderen Rechtsprechung zumindest in sozialpolitischen Fragestellungen einhergeht. Von daher könnte es sein, dass das BVerfG eben nicht das Recht sprechen wird, dass sich so manche noch erhoffen.
