Dienstag, 11. April 2017

Die Gesellschaft der Süchte wird regelmäßig vermessen und die Suchthilfe hat zu tun. Auch mit dem Glücksspiel. Aber die Spielhallen sind vor dem Bundesverfassungsgericht aufgelaufen

Die Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen (DHS) hat es wieder getan. Sie hat ihr Jahrbuch Sucht 2017 der Öffentlichkeit vorgelegt. Es zeichnet ein detailliertes Bild der Abhängigkeiten in Deutschland. "Weniger Nikotin, mehr Schlafmittel, Alkohol bleibt stabil", so kann man einige Aspekt zusammenfassen, wie das Anno Fricke in seinem Übersichtsartikel 1,9 Millionen sind medikamentenabhängig macht. Die bis zu 1,9 Millionen medikamentenabhängigen Menschen in Deutschland sind eine Hochrechnung. Medikamentenabhängigkeit ist ein Schwerpunkt der aktuellen Ausgabe. Nach der Tabaksucht gilt die Arzneimittelabhängigkeit damit als die zweithäufigste Form der Abhängigkeit in Deutschland, noch vor Alkohol. Der Gesundheitsforscher Gerd Glaeske von der Universität Bremen beklagt eine zunehmende Intransparenz: »Mehr als die Hälfte der Benzodiazepine und der "Z-Drugs" ... würden mittlerweile auch für gesetzlich Versicherte auf Privatrezept verordnet.«

»Vor allem ältere Menschen jenseits eines Alters von 65 Jahren seien betroffen und unter ihnen besonders die Frauen. Sie liefen Gefahr, kognitive Fähigkeiten zu verlieren. Die Sturzgefahr steige. In Alten- und Pflegeheimen würden solche Arzneien benutzt, um ganze Abteilungen zu beruhigen, wenn zuwenig Pflegepersonal vorhanden sei«, wird Glaeske in dem Artikel zitiert. Ein Aspekt, der ja auch vor kurzem erst im Pflege-Report 2017: Die Versorgung der Pflegebedürftigen, herausgegeben vom Wissenschaftlichen Institut der AOK, thematisiert wurde.

Die DHS hat eine Zusammenfassung DHS Jahrbuch Sucht 2017: Daten und Fakten veröffentlicht, mit der man sich einen Überblick verschaffen kann über die einzelnen Bereiche. Daraus nur zwei Befunde:
Alkohol: Trotz eines geringen Konsumrückgangs kann keine Entwarnung gegeben werden. Wie die Ergebnisse repräsentativer Umfragen und Hochrechnungen des Statistischen Bundesamtes zeigen, sind insgesamt 3,38 Mio. Erwachsene in Deutschland von einer alkoholbezogenen Störung in den letzten zwölf Monaten betroffen (Missbrauch: 1,61 Mio.; Abhängigkeit: 1,77 Mio.) 74.000 Todesfälle werden jährlich durch Alkoholkonsum oder den kombinierten Konsum von Tabak und Alkohol verursacht. Die Diagnose „Psychische und Verhaltensstörungen durch Alkohol (F 10)“ wurde im Jahr 2015 mit 326.971 Behandlungsfällen als zweithäufigste Einzeldiagnose in Krankenhäusern gestellt. Bei Männern war dies die häufigste Hauptdiagnose in Krankenhäusern (238.747 Behandlungsfälle). Eine aktuelle Untersuchung beziffert die direkten und indirekten Kosten des Alkoholkonsums in Deutschland auf rund 40 Mrd. Euro. Dem stehen Einnahmen des Staates aus alkoholbezogenen Steuern von nur 3,191 Mrd. Euro (2015) gegenüber.
Tabak: Im Jahr 2013 starben rund 121.000 Menschen an den Folgen des Rauchens. Das waren 13,5 % aller Todesfälle. Hinzu kommen schätzungsweise 3.300 Todesfälle durch Passivrauchen. Die durch das Rauchen entstandenen Kosten belaufen sich in Deutschland jährlich auf 79,09 Mrd. Euro, davon sind 25,41 Mrd. Euro direkte Kosten zum Beispiel für die Behandlungen tabakbedingter Krankheiten, Arzneimittel etc.), und 53,7 Mrd. Euro indirekte Kosten zum Beispiel durch Produktivitätsausfälle.
Natürlich erfahren wir auch was über das System, das sich um die von Suchterkrankungen betroffenen Menschen kümmert - die Suchthilfe. Dazu kann man den Daten und Fakten entnehmen:
»Suchthilfe ist heute nicht mehr ausschließlich die Beratung und Behandlung ab- hängigkeitskranker Menschen. Die Versorgung Suchtkranker in Deutschland wird heute durch ein umfassendes und differenziertes System geleistet. Seit nun mehr fast 50 Jahren – 1968 wurde Alkoholabhängigkeit vom Bundesozialgericht als Krankheit anerkannt – entwickelt sich das Suchthilfesystem in Deutschland ... Die Angebote und Leistungen umfassen die Prävention, Akutbehandlung, Beratung im Verbundsys- tem der Suchthilfe, Beratung in der gesundheitlichen Versorgung, Beratung in der sozialen Sicherung, Förderung der Teilhabe, Rehabilitation und Nachsorge. Neben der professionellen Beratung und Behandlung unterstützen Angebote der Sucht-Selbsthilfe Betroffene und Angehörige. Mit vielen tausend ehrenamtlich Tätigen ist die Selbsthilfe ein wichtiger Bestandteil der Versorgung Suchtkranker ... In Deutschland basieren Leistungen der die Suchthilfe auf verschiedenen Sozialgesetzbüchern. Es gibt nicht ein umfassendes Gesetz, das alle Bereiche der Suchthilfe regelt. Dies führt dazu, dass zwar für die verschiedenen Segmente der Suchthilfe detaillierte Regelungen vorhanden sind, aber bei den Übergängen von einem Leistungsbereich zum anderen bürokratische Barrieren dem bestmöglichen Hilfeprozess im Weg stehen können. Fallmanagement und Kooperation sollen dieses Problem lösen. Doch Kooperationsleistungen sind in Gesetzen meist nicht vorgesehen ... In den vergangenen Jahren haben sich die Finanzierungsgrundlagen für die verschiedenen Bausteine des Suchthilfesystems verschlechtert: Rehabilitationseinrich- tungen und Nachsorge fällt es zunehmend schwer, mit den bewilligten Vergütungssätzen bei gleichbleibender Qualität kostendeckend zu arbeiten ... Häufig ist politischen Entscheidungsträgern nicht klar, was Suchtberatungs- und Behandlungsstellen alles leisten und vor allem welche Kosten durch ihre vielfältige und kompetente Arbeit an anderer Stelle, zum Beispiel Ausgaben für Justiz, Jobcenter, Wohnungslosenhilfe sowie Gesundheit und Pflege, gespart werden.«
In diesem Beitrag soll das pathologische Glücksspiel besonders hervorgehoben werden, auch weil es parallel eine interessante Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gegeben hat.

Was weiß man über das pathologische Glücksspiel? Auch dazu wieder ein Blick in die Daten und Fakten der DHS zum Jahrbuch Sucht 2017:
»Nach aktueller Studienlage ist in 2015 bei 0,42 % der bundesdeutschen Bevölkerung (241.000 Personen) ein problematisches Spielverhalten und bei 0,37 % (215.000 Personen) ein pathologisches Spielverhalten erkennbar. Die ambulante Beratungsnachfrage von süchtigen Spieler/-innen hat sich wenig geändert. Ihr Anteil in den Suchtberatungsstellen lag, bezogen auf Einzeldiagnosen, bei 7,8 % (2014: 7,7 %), der Anteil der Hauptdiagnosen betrug unverändert 6,8 %. Eine Hochrechnung auf die Gesamtzahl der betreuten Spieler/-innen in ambulanten Suchtberatungsstellen verweist auf rund 23.600 Fälle mit der Einzeldiagnose „Pathologisches Spielen“ (Hauptdiagnose: 20.800), nach 24.000 im Jahr 2014. Spieler/- innen an Geldspielautomaten bilden mit 72,2 % nach wie vor mit Abstand die größte Gruppe. In stationären Einrichtungen ist nach den Einzel- und Hauptdiagnosen der Anteil pathologischer Spieler/-innen an der Gesamtzahl der Patienten im Vergleich zum Vorjahr von 4,8 % auf 5,3 % bzw. von 2,0 % auf 2,6 % gestiegen.«
Wir reden hier offensichtlich von einem großen Geschäft:
»Die Umsätze auf dem legalen deutschen Glücksspiel-Markt sind 2015 im Vergleich zum Vorjahr um 3,9 % auf 40,3 Mrd. Euro gestiegen. Einen erneuten Anstieg des Umsatzes und Bruttospielertrags um 2,7 % auf 25,3 Mrd. Euro bzw. 5,8 Mrd. Euro verzeichneten die 267.000 aufgestellten gewerblichen Geldspielautomaten in Spielhallen und gastronomischen Betrieben. Seit der Novellierung der Spielverordnung im Jahr 2006, der Erhöhung der Spielanreize durch die Umgehung gesetzlicher Vorgaben und der Expansion des Angebots hat sich der Ertrag um 147 % erhöht.«
Für 2015 wurden fast genau 6.000 Spielhallen und Betriebe mit Spielautomaten in Deutschland ausgewiesen. Die Anzahl der aufgestellten "Unterhaltungsautomaten mit Geldgewinn" (auf solche Bezeichnungen muss man erst einmal kommen) beläuft sich auf 267.000. Und da fließt im wahrsten Sinne des Wortes eine Menge Geld: 5,8 Mrd. Euro, so hoch ist der Umsatz von Spielhallen mit dem Betrieb von Spielautomaten.

Im Auftrag der Deutschen Automatenwirtschaft erstellt das ifo Institut für Wirtschaftsforschung München regelmäßig Gutachten über die wirtschaftliche Lage der Branche: Hans-Günther Vieweg (2016): Wirtschaftsentwicklung Unterhaltungsautomaten 2015 und Ausblick 2016, München, März 2016. In diesen Gutachten wird die "Überregulierung des gewerblichen Geldspiels" beklagt. "Die Überregulierung des gewerblichen Geldspiels, die vor allem die Länder mit ihrer interessengeleiteten Politik in den letzten Jahren forciert haben, hat zu einer massiven Einschränkung des Handlungsspielraums von Aufstellunternehmen geführt", kann man beispielsweise in dem Gutachten lesen (Vieweg 2016: 56). Die Kritiker hingegen haben in der Vergangenheit immer das Gegenteil behauptet (vgl. dazu beispielsweise aus dem Jahr 2012 den Artikel Zocken bis zum Zusammenbruch: »Fast 200.000 Menschen sind in Deutschland spielsüchtig, die meisten zocken an Automaten. Die Geräte besitzen das größte Suchtpotential, trotzdem werden sie vom Staat nicht reguliert. Der Grund: Es geht um Milliarden von Euro.«) Aber selbst wenn man von der behaupteten Überregulierung der Branche ausgeht, dann hat die - jedenfalls in der Vergangenheit - keineswegs die sprudelnde Umsatzquelle beeinträchtigt. Das aber wird sich jetzt ändern.

Das sich die Zahl der Spielhallen in Deutschland bald deutlich verringern wird, behauptet beispielsweise Christian Rath in seinem Artikel Glücksspielstaatsvertrag gilt. Und er bezieht sich dabei auf das höchste deutsche Gericht: Das Bundesverfassungsgericht hat Klagen gegen den Glücksspielstaatsvertrag und entsprechend restriktive Landesgesetze abgelehnt.
»Im Jahr 2012 beschlossen die Länder in ihrem Staatsvertrag erstmals Beschränkungen für Spielhallen. Mehrere Spielhallen in einem Gebäude sind verboten. Spielhallen müssen untereinander einen bestimmten Mindestabstand einhalten. In Bayern sind es 250 Meter, in NRW 350 Meter und in Berlin und Baden-Württemberg sogar 500 Meter. Auch zu Schulen und Jugendeinrichtungen sind ähnliche Abstände einzuhalten. Spielhallen, die 2011 schon bestanden, wurde eine Übergangsfrist bis zum 30. Juni 2017 eingeräumt. In Berlin endete die Frist schon ein Jahr früher.
Die lobbystarke Automatenwirtschaft bekämpfte die Neuregelung. Es bestehe die Gefahr, dass 80 Prozent der Spielhallen schließen müssen. Vier Spielhallenbetreiber erhoben mit Hilfe teurer Anwaltskanzleien Verfassungsbeschwerde.«
Und sie bekamen Unterstützung von höchster Stelle, so zitiert Rath in seinem Artikel Volker Kauder, seines Zeichen Vorsitzender der Bundestagsfraktion von CDU/CSU mit diesen Worten: „Ich finde es beschämend, dass sich eine Berufsgruppe mit Hilfe von Gerichten zur Wehr setzen muss, damit Recht auch Recht bleibt.“

Aber offensichtlich sieht das Bundesverfassungsgericht das mit dem Recht irgendwie anders als der Herr Kauder: Erfolglose Verfassungsbeschwerden gegen landesrechtliche Einschränkungen für Spielhallen, so das hohe Gericht der Öffentlichkeit am 11.04.2017.
»Die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und landesrechtliche Vorschriften vorgenommenen Verschärfungen der Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen sind verfassungsgemäß.« Das habe der Erste Senat entschieden. Die vorliegenden Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Zum Sachverhalt erfahren wir:
»Der von den Ländern im Jahre 2008 geschlossene Glücksspielstaatsvertrag enthielt zunächst keine spezifischen Regelungen für Spielhallen, weshalb die vom Bund erlassenen Vorschriften zur Regulierung der Spielhallen weiter zur Anwendung kamen. Nachdem die Umsätze bei Spielautomaten außerhalb von Spielbanken deutlich gestiegen waren und Untersuchungen das erhebliche Gefahrenpotential des gewerblichen Automatenspiels belegten, verschärften die Länder im Jahr 2012 mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag die Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen. Zur Regulierung des Spielhallensektors wurde insbesondere ein Verbundverbot eingeführt, nach dem eine Spielhalle mit weiteren Spielhallen nicht in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sein darf. Zudem ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten (Abstandsgebot). Spielhallen, denen vor Erlass der neuen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und der spielhallenbezogenen Landesgesetze bereits eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden war, müssen, um weiter betrieben werden zu können, die verschärften Anforderungen innerhalb bestimmter Übergangsfristen erfüllen. Bereits im Jahre 2011 hatte das Land Berlin ein Spielhallengesetz erlassen, das ähnliche Regelungen wie der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag enthält; daneben ist dort auch ein Abstandsgebot gegenüber Kinder- und Jugendeinrichtungen vorgesehen. Die zulässige Gerätehöchstzahl in Spielhallen wurde auf acht Geräte reduziert; weiterhin besteht eine Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson.«
Warum hat der BVerfG nun die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen?

»Die angegriffenen Vorschriften zur Zulassung und zum Betrieb von Spielhallen greifen zwar in die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen ein. Die Eingriffe sind aber gerechtfertigt.«
Das Verbundverbot und die Abstandsgebote dienen "einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel", da sie auf "Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen" gerichtet seien.

»Mit dem Abstandsgebot wird eine Reduzierung der für die Ansiedelung von Spielhallen zur Verfügung stehenden Standorte und eine Begrenzung der Spielhallendichte bewirkt, was zu einer Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen beiträgt.« Das wird vom BVerfG nicht verworfen, ein milderes, aber gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Ziels sei nicht erkennbar.

Auch die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in den Spielhallen wird vom BVerfG nicht beanstandet. Und dann diktiert das Gericht einen ökonomisch interessanten Satz:
»Zwar liegt nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht.«
Auf das Grundgesetz kann man sich bei der Gewährleistung bestimmter Rentabilitätsziele also nicht beziehen.

Die vollständige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts kann man unter BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 07. März 2017 - 1 BvR 1314/12 - Rn. (1-215) einsehen.

Das muss die Automatenwirtschaft erst einmal wegstecken. Schlag gegen das legale Spiel in Deutschland! – Bundesverfassungsgericht bestätigt die harten Maßnahmen der Bundesländer gegen das legale Spiel in Deutschland. Automatenwirtschaft befürchtet Wachstum des illegalen Glücksspielmarktes. Unter dieser langen Überschrift findet man dann aber nur einige wenige Zeilen. Den Hinweis auf eine angebliches "Wachstum des illegalen Glücksspielmarktes" haben die ihrer eigenen Auftragsstudie entnommen. Dort führt Vieweg (2016: 71-72) aus:
»Spätestens zum 1. Juli 2017, wenn das Verbot von Mehrfachkonzessionen und Mindestabständen zwischen Spielstätten und zu ausgewählten sozialen Einrichtungen auch für Bestandsspielhallen gelten, wird nicht nur das größte Segment des regulierten deutschen Glücks- und Gewinnspielmarkts marginalisiert, sondern dieser Anteil des regulierten Spiels am Gesamtmarkt bricht ein. Nicht die rein kalkulatorische Reduktion ist fatal, sondern dass ca. eine Million von den insgesamt rund fünf Millionen Spielern des gewerblichen Geldspiels dann die Suche nach geeigneten Alternativen beginnen, von denen hochgerechnet 750.000 bei illegalen Spielangeboten einen Ersatz finden werden.« 

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