Samstag, 12. März 2016

Programmitis als Krankheitsbild in der Arbeitsmarktpolitik: Wenn das "Wir tun was" für die Langzeitarbeitslosen verloren geht im hyperkomplexen Raum der Sonderprogramme, die in der Realität scheitern müssen

Die politisch Verantwortlichen lassen sich seit geraumer Zeit feiern bei der Verkündigung der monatlichen Arbeitslosenzahlen in Nürnberg. Noch nie seit der Wiedervereinigung sei die Zahl "der" Arbeitslosen so niedrig gewesen. Für den Februar 2016 teilt uns die Bundesagentur für Arbeit mit: 2.911.000. Das sind über 100.000 weniger als im gleichen Monat des Vorjahres. Diese Erfolgsmeldung lässt man sich auch nicht eintrüben durch die ebenfalls seitens der BA in ihrem Datenwerk ausgewiesene Zahl der Unterbeschäftigten: 3.707.000. Das ist nun schon eine andere Hausnummer (allerdings ist die im Vergleich zum Vorjahr sogar noch stärker zurückgegangen, nämlich um 180.000 Menschen). Zugleich wird deutlich, man muss genau hinschauen, was sich denn hinter "den" Arbeitslosen verbirgt. Offensichtlich sind die 2,9 Mio. Menschen lediglich eine untere Untergrenze, von Erwerbslosigkeit sind weitaus mehr Menschen betroffen. Das wird seit Jahren immer wieder auch kritisch begleitet, soll in diesem Beitrag aber gar nicht weiter verfolgt werden. Auch nicht die Tatsache, dass aufgrund der auch medialen Fixierung auf die Zahl der offiziell ausgewiesenen Arbeitslosen (2,9 Mio.) bei nicht wenigen Beobachtern eine ganz andere Zahl auf Schwierigkeiten stößt, die sich in einer deutlich höheren Umlaufbahn bewegt: Für das Hartz IV-System (SGB II) werden 6.045.000 "Leistungsbezieher" gemeldet, was ja nun wirklich eine andere Größenordnung ist. Auch wenn man berücksichtigt, dass darunter auch 1,7 Mio. Kinder unter 14 Jahren sind, die in den "Bedarfsgemeinschaften" der Hartz IV-Empfänger leben, bleiben ausweislich der amtlichen Daten 4,3 Mio. "erwerbsfähige Leistungsberechtigte". Offensichtlich taucht nur ein (kleiner) Teil von ihnen in der offiziellen Zahl "der" Arbeitslosen aus.

Was in der Abbildung auch auftaucht ist die Zahl der Zahl der Langzeitarbeitslosen - auch hier gilt wieder die Einschränkung: der offiziell ausgewiesenen Langzeitarbeitslosen, denn die wahre Zahl ist höher, weil sogenannte "schädliche Unterbrechungen" dazu führen können, dass ein Arbeitsloser statistisch wieder bei Null anfängt, obgleich sich an seinem eigentlichen Status der Langzeiterwerbslosigkeit nichts geändert hat. Über eine Million Menschen werden als Langzeitarbeitslose gezählt. Und viele von ihnen sind seit Jahren ohne Erwerbsarbeit. Und obgleich in den vergangenen Jahren auch die Zahl der Jobs gestiegen ist, wir also von einem positiven Beschäftigungsumfeld sprechen können, hat sich bei den Langzeitarbeitslosen kaum bis gar nichts bewegt. "Verhärtung" und "Verfestigung" der Langzeitarbeitslosigkeit, so nennt und diskutiert man das in der Arbeitsmarktforschung. Aber Hilfe für diese "Vergessenen" des deutschen Arbeitsmarktes wurde angekündigt und von der Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) auf den Weg gebracht.

Ende 2014 hatte die Ministerin offiziell angekündigt, gegen diese Entwicklung vorzugehen und den Betroffenen zu helfen - die Vorarbeiten zu dem, was sie a präsentierte, liefen bereist seit dem Sommer 2014 in den Jobcentern. Dabei konnte man den gleichen Mechanismus beobachten, den wir schon seit so vielen Jahren in der Arbeitsmarktpolitik kennen und beklagen müssen: Man kündigt - in diesem Fall nicht nur ein, sondern gleich zwei - Sonderprogramme an, was signalisieren soll: "Wir tun was" für die Menschen. Wir kümmern uns. Und Nahles diktierte den Medien in die Federn und in die Mikros: Mit diesem Ansatz sollen mehr als 40.000 schwer vermittelbare Langzeitarbeitslosen wieder in Arbeit gebracht werden.

Wie sehen diese beiden Programme aus?

Da wäre zum einen das ESF-Bundesprogramm zur Eingliederung langzeitarbeitsloser Leistungsberechtigter. »Im Mittelpunkt der Aktivitäten stehen die gezielte Ansprache und Beratung von Arbeitgebern, Arbeitnehmercoaching nach Beschäftigungsaufnahme sowie der Ausgleich von Minderleistung durch Lohnkostenzuschüsse.« Man achte auf die Voraussetzungen, die von den Arbeitslosen erfüllt sein müssen, um teilhaben zu können an diesem Programm: »Gefördert werden Personen, die seit mindestens zwei Jahren arbeitslos sind, mindestens 35 Jahre alt sind, über keinen oder keinen verwertbaren Berufsabschluss verfügen und voraussichtlich nicht auf andere Weise in den allgemeinen Arbeitsmarkt eingegliedert werden können.« Also da muss man eine ganze Menge auf dem Buckel haben, um überhaupt für das Programm in Frage zu kommen. Wenn man denn rein kommt, dann bietet das Programm das, man möge das besonders genau lesen: »Das Programm ermöglicht den teilnehmenden Jobcentern, mittels Betriebsakquisiteuren gezielt Arbeitgeber für die Einstellung von arbeitsmarktfernen langzeitarbeitslosen Frauen und Männern anzusprechen und zu gewinnen. Nach Aufnahme einer Beschäftigung werden die Programmteilnehmenden intensiv betreut, um die Beschäftigungsverhältnisse auf diese Weise zu stabilisieren (Coaching). Darüber hinaus erhalten die Arbeitgeber zum Ausgleich anfänglicher Minderleistungen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer degressiv ausgestaltete Lohnkostenzuschüsse. Bei Bedarf können zusätzlich auch arbeitsplatzbezogene berufliche Qualifizierungen sowie Qualifizierungen zur Verbesserung von zentralen Grundkompetenzen wie Lesen, Schreiben oder alltagsmathematische Kompetenz gefördert werden.« Also nicht nur die Arbeitslosen bzw. ihre Arbeitgeber werden gefördert - sondern auch die Jobcenter, denn denen werden die genannten Betriebsakquisiteure zusätzlich zum bestehenden Personal zur Verfügung gestellt. Man munkelt nicht unplausibel, dass so einige Jobcenter sich für das Programm beworben haben, um an diese zusätzlichen Stellen zu kommen.

Und wie viele sollen beglückt werden? Bis zu 33.000 Langzeitarbeitslose werden vom Ministerium genannt. Wenn man die Formulierung "bis zu" liest, sollte man immer schon mal skeptisch werden. Wir erfahren weiter: »Das Programm wird mit rund 885 Mio. Euro aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds (470 Mio. Euro) und dem SGB II-Eingliederungstitel (415 Mio. Euro) über die Jahre 2015 bis voraussichtlich 2020 finanziert. Insgesamt beteiligen sich 342 Jobcenter am Programm. Die Jobcenter beabsichtigen, in einer ersten Phase rd. 24.100 Langzeitarbeitslose in den allgemeinen Arbeitsmarkt zu integrieren.«

Ist es aufgefallen? Nicht alle Jobcenter beteiligen sich und dann ist von nur "rd. 24.000" die Rede, die man integrieren wolle. Also schon am Beginn werden die Erwartungen nach unten geschraubt.

Nun gibt es noch als zweiten Ansatz das Bundesprogramm "Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt". Da hat man sich zwei besondere "Zielgruppen" unter den Langzeitarbeitslosen herausgesucht: »Ein Förderschwerpunkt liegt auf Leistungsberechtigten, die wegen gesundheitlicher Einschränkungen besonderer Förderung bedürfen ... Bedarfsgemeinschaften mit Kindern sind unter dem Aspekt sozialer Teilhabe eine weitere wichtige Zielgruppe. Die Förderung erreicht hier nicht nur die Langzeitarbeitslosen selbst, sondern zugleich die im Haushalt lebenden Kinder, die erfahren, dass Beschäftigung eine wichtige Rolle im Leben spielt.« Während es bei dem ersten Programm um eine Integration in den "ersten Arbeitsmarkt", also bei "normalen" Unternehmen geht, sollen die Teilnehmer hier auf dem "zweiten Arbeitsmarkt" platziert werden: »Gefördert werden Arbeitsverhältnisse, die zusätzlich und wettbewerbsneutral sind und im öffentlichen Interesse liegen. Die Förderung ist als Festbetragsfinanzierung ausgestaltet und beträgt bei 30 Stunden 1.320 Euro. Bei einer Entlohnung in Höhe des Mindestlohns (einschließlich des Arbeitgeberanteils an den Sozialversicherungsbeiträgen) entspricht dies einem Fördersatz von 100 Prozent. Auch ein Einstieg in die geförderte Beschäftigung mit stufenweise erhöhter Anzahl der Wochenstunden ist möglich.«

Un dieses Programm ist noch kleiner dimensioniert als das erste Bundesprogramm: »Bei einer Laufzeit bis Ende 2018 stehen für die Förderung von rund 10.000 Plätzen insgesamt 450 Millionen Euro zur Verfügung.«

Zwischenfazit: Beide Programme würden maximal, also unter Erfolgsbedingungen 43.000 Langzeitarbeitslose erreichen können. Angesichts von (mindestens) einer Million Langzeitarbeitsloser muss man da wirklich von einem Tropfen auf den heißen Stein sprechen.

Bereits Anfang dieses Jahres wurde darüber berichtet, dass diese beiden Programme irgendwie nicht richtig zum Laufen kommen, obgleich es sich schon um eine überschaubare Größenordnung handelt. Vgl. hierzu den Beitrag Verloren im Niemandsland zwischen Dauer-Hartz IV-Bezug und einem - oft nur kurzen - Job. Und dann noch Förderprogramme, die nicht wirklich funktionieren können. Aber auch kleine Lichtblicke vom 21. Januar 2016.

Schaut man sich an, wie viele Plätze bislang besetzt werden konnten in Relation zu den (an sich sehr gering dimensionierten Zielgrößen), dann muss man sich schon die Frage stellen, was hier schief läuft. Offensichtlich gelingt es noch nicht einmal, einige wenige Stellen zu besetzen, wo es doch so viele Langzeitarbeitslose gibt. Und dass das nicht nur Anlaufschwierigkeiten zu sein scheinen, kann man auch der Zugangsstatistik entnehmen.

Ganz offensichtlich werden wir hier konfrontiert mit systematischen Problemen, die sich den Jobcentern in der Praxis stellen, die das ja umsetzen müssen, was man sich in Berlin und Nürnberg ausgedacht hat. Insofern überrascht dann so eine Schlagzeile nicht wirklich: Lohnkostenzuschuss-Programm für Langzeitarbeitslose zündet nicht. Stefan Vetter berichtet in diesem Artikel über das ESF-Bundesprogramm: »Eigentlich sollten 33 000 Langzeitarbeitslose ohne Berufsabschluss von einem Programm des Bundesarbeitsministeriums proftieren. Bislang nutzen es aber nur 3.400. Jetzt wird die Zielgruppe erweitert.« Er verweist darauf, dass nach einer neuen Richtlinie des Bundesverwaltungsamts, die diese Programme verwaltungstechnisch abwickelt, obgleich das keine Behörde ist, die sich durch besondere Arbeitsmarktexpertise auszeichnet, aber einige Aufgaben aus der Vergangenheit verloren und jetzt eben mit anderen Dingen beschäftigt werden muss, »ab sofort auch Langzeitarbeitslose von den Lohnkostenzuschüssen profitieren (können), die zum Beispiel pflegebedürftige Angehörige betreuen, an kurzzeitigen Weiterbildungsmaßnahmen teilnehmen, oder einer Beschäftigung von weniger als 15 Stunden pro Woche nachgehen.«

Hier sind wir schon im Kern eines der Grundprobleme der deutschen Arbeitsmarktpolitik angekommen: die seit Jahrzehnten leider grassierenden Programmitis. Man wirft immer neue Programme auf den Markt (neben den Regelinstrumenten der entsprechenden Gesetze, also SGB III und II) und definiert die Zugangskriterien zu diesen Programmen sogleich äußerst restriktiv, um eine "übermäßige" Inanspruchnahme der Programme zu verhindern. Das führt dann aber dazu, dass man derart einengende Kriterien in den Raum stellt, die dazu führen, dass ganz viele potenzielle Teilnehmer schon gar nicht passen, weil sie gegen irgendeines der Kriterien verstoßen. Dann muss man sich aber auch nicht wundern, wenn man noch nicht einmal die wenigen vorhandenen Stellen besetzt bekommt.

Darüber hinaus ist eine zweite Achillesferse dieser seit langem kritisierten Arbeitsmarktpolitik hervorzuheben: Nehmen wir das ESF-Bundesprogramm, das ja darauf zielt, Langzeitarbeitslose im ersten Arbeitsmarkt, also in "normalen" Unternehmen, zu platzieren. Mal ehrlich, liebe Verantwortliche, ihr braucht doch nicht andauernd irgendwelche Evaluierungen solcher Programme bei irgendwelchen Instituten in Auftrag zu geben, sondern nur dem folgenden Gedankengang folgen:
Welchen Erfolg soll es haben, wenn man von den Arbeitslosen die Gruppe der Langzeitarbeitslosen nimmt, aber nicht als Kollektiv, sondern diese nochmals segmentiert, bis man die "ganz harten" Fälle bekommt, die sich also dadurch "auszeichnen", dass sie besonders "arbeitsmarktfern" sein müssen, um als Grundgesamtheit für das Programm in Frage zu kommen. Um die zu identifizieren, definiert man (negative) Kriterien, die alle erfüllt sein müssen, damit man überhaupt eine theoretische Chance bekommt, an dem Programm teilhaben zu dürfen. Dann geht man zu den Arbeitgebern, wohlgemerkt auf dem ersten Arbeitsmarkt, und sagt: Pass mal auf, wir haben ein neues Förderprogramm und du kannst daran partizipieren mit einem Lohnkostenzuschuss, wenn du einen Langzeitarbeitslosen einstellst, aber nicht irgendeinen, gerade auch nicht einen, der schon in die Nähe des Belastungsprofils gebracht wurde, das man heute auf dem Arbeitsmarkt sicherstellen muss, sondern die härtesten Fälle, die mit mehreren Einschränkungen bzw. Belastungen.
Und dann wundert man sich, dass man Unternehmen mit der Lupe suchen muss, die sich auf diesen Weg einlassen? 
Es müsste ausreichen, nur kurze Zeit nachzudenken, um den tödlichen Gehalt dieser Argumentation für eine erfolgreiche Umsetzung des skizzierten Programms nachzuvollziehen.
Die Lohnkostenbezuschussung, die ja ein wesentlicher Bestandteil des ESF-Bundesprogrammes darstellt, macht absolut Sinn - aber gerade nicht für die in den Zugangsvoraussetzungen beschriebene Gruppe der mehrfach belasteten und "arbeitsmarktfernsten" Langzeitarbeitslosen, sondern sie würde Sinn machen für ehemalige Langzeitarbeitslose, die durch eine längere und sinnvoll ausgestaltete Förderkette von der Arbeitsgelegenheit am Anfang bis hin zu einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung bei einem professionellen Beschäftigungsunternehmen so aufgebaut und entwickelt worden sind, dass sie mit einer kleinen Starthilfe in Form einer zeitlich begrenzten Lohnkostensubvention in den normalen Arbeitsmarkt einmünden können. Für die anderen braucht es dem normalen Arbeitsmarkt vorgelagerte Beschäftigungsmöglichkeiten, die aber entgegen dem herrschenden Förderrecht möglichst nah an den Anforderungen des normalen Arbeitsmarktes ausgestaltet werden müssen, damit sich überhaupt für den einen oder anderen Anschlussperspektiven auftun. 
Was man tun müsste, um das zu erreichen, ist allen Insidern seit langem klar: Im Regelinstrumentarium des SGB II müsste das verankert werden und das derzeitige äußerst restriktive Förderrecht müsste schlichtweg über Bord geschmissen werden, darunter auch beispielsweise das Erfordernis, dass öffentlich geförderter Beschäftigung "wettbewerbsneutral" sein muss, was in praxi bedeutet: möglichst weit weg von dem, was auf dem ersten Arbeitsmarkt passiert.

Dahingehend - wenn auch wieder einmal "behutsam" und eher "appellativ" statt mit ganz konkreten Forderungen versehen -  haben sich jetzt auch die SGB II-Träger zu Wort gemeldet, also die, die für die Jobcenter, ob als gemeinsame Entrichtungen oder in alleiniger kommunaler Trägerschaft, die Verantwortung haben. Die haben ein gemeinsames Papier veröffentlicht und ihre Erwartungen an den Gesetzgeber ein wenig zum Ausdruck zu bringen versucht:
Bundesagentur für Arbeit, Deutscher Städtetag und Deutscher Landkreistag: Weiterentwicklung des SGB II – Vorschläge der SGB II-Träger, Berlin, Februar 2016
In diesem neuen Papier heißt es zum Themenfeld öffentlich geförderte Beschäftigung:
»Ein Sozialer Arbeitsmarkt mit öffentlich geförderter Beschäftigung ist in Anbetracht des hohen Anteils von Leistungsberechtigten im SGB II, die keine unmittelbare Aussicht auf reguläre ungeförderte Beschäftigung haben und häufig lange Zeit im Leistungsbezug sind, unerlässlich. Der Soziale Arbeitsmarkt muss weiter ausgebaut werden, um arbeitsmarktpolitische Handlungsmöglichkeiten für die Jobcenter zu eröffnen, die an Beschäftigung heranführen, Qualifizierungselemente enthalten und nicht in marktfernen Bereichen verbleiben.«
»Arbeitsgelegenheiten dienen der Stabilisierung der Erwerbsfähigkeit der Betroffenen und der Heranführung an eine Tagesstruktur. Sie müssen gestärkt und vereinfacht werden. Dem in jedem Jobcenter eingerichteten örtlichen Beirat, dem Wirtschafts- und Unternehmervertreter angehören, sollte ein Votum eingeräumt werden, bestimmte Beschäftigungsbereiche oder konkrete Tätigkeiten als unproblematisch und wettbewerbsneutral anzusehen. Auf dieser Grundlage hat das Jobcenter sodann über die Arbeitsgelegenheiten zu entscheiden. Die bisherigen gesetzlichen Kriterien „zusätzlich“, „im öffentlichen Interesse“ und „wettbewerbsneutral“ werden dadurch entbehrlich und sind aufzuheben. Im Dialog mit der örtlichen Wirtschaft können so sinnvolle Ausgestaltungen entwickelt werden. Es ist darüber hinaus zu prüfen, ob dieses Instrument im SGB II speziell für den Personenkreis der Asylberechtigten und anerkannten Flüchtlinge weiterentwickelt werden muss.«
Und der wichtigste Punkt:
»Der Gesetzgeber muss den Jobcentern SGB II-spezifische Instrumente an die Hand geben, um sinnvolle und flexible Handlungsmöglichkeiten für die betroffenen Leistungsberechtigten zu eröffnen. Hierzu gehören einfache Instrumente ohne zu enge oder zu starre Voraussetzungen.«
Genau das hätte schon längst passieren müssen. Eine radikale Verschlankung des Förderrechts wird seit Jahren gefordert, konkrete Vorschläge dafür liegen vor. Diese Korrektur eines völlig vernagelten Förderrechts wäre Voraussetzung, bevor dann in einem zweiten Schritt über die notwendigen Mittel diskutiert wird. Diesen zweiten Schritt darf man nicht aussparen, aber den ersten Schritt sollte man nicht vergessen, sonst bekämen wir mehr vom Schlechten. Und das wollen wir doch nicht. Oder?

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