Immer weniger, immer billiger, immer schlechter? Der Verfallsprozess öffentlicher Dienstleistungen und was der Knast mit dem zum Kunden deklarierten Bürger (nicht) zu tun hat

Schon seit vielen Jahren müssen wir einen Verfallsprozess in Teilbereichen der öffentlichen Dienstleistungserbringung erleben, der sich aus mehreren Quellen speist. Generell kann man beobachten, dass viele öffentliche Dienstleistungen quantitativ eingedampft wurden, also immer weniger Leistungen erbracht werden – nicht verwunderlich ist dabei, dass das vor allem in personenbezogenen Dienstleistungsbereichen stattfindet, denn die sind mit entsprechenden Personalkosten verbunden. Tendenziell kann man sagen, dass – analog zu dem, was  in „normalen“ Unternehmen passiert - diejenigen, die geblieben sind, deutlich mehr machen müssen als früher. Dieser grundsätzliche Rationalisierungsprozess, der im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen immer schon verzögert abgelaufen ist im Vergleich zu  dem, was viele Arbeitnehmer in der „normalen“ Wirtschaft erleben mussten und müssen, wird angereichert um eine weitere Dimension, die ebenfalls eine Kopie dessen ist, was wir in den profitorientierten Betrieben erleben – immer billiger soll die Arbeit gemacht werden, zumindest aber Teile der Arbeit. Ob durch Leiharbeit und neuerdings verstärkt über Werkverträge, über Tarifflucht oder Ausgliederung – im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen läuft das oftmals über Auslagerung aus dem bislang staatlichen Bereich im Sinne einer Privatisierung, die das dann eben „billiger“ erledigen können, weil beispielsweise deren Beschäftigte nicht tarifgebunden arbeiten müssen oder zu niedrigeren Tarifen als die bislang öffentlich Beschäftigten. Zuweilen auch, weil diese Dritten tatsächlich ökonomisch effizienter arbeiten als manche nicht nur verkrustet daherkommende staatliche Einrichtungen.

Das war übrigens auch der Ausgangspunkt einer Entwicklung, die unter dem Begriff „New Public Management“ Anfang der 1990er Jahre seinen Siegeszug in den westlichen Gesellschaften angetreten hat. Der Soziologe Colin Crouch, der den Begriff der „Postdemokratie“ geprägt hat, wirft in seinem Artikel Kunde statt Bürger einen kritischen Blick auf das, was da seit den 90er Jahren passiert ist. 1993 »erschien in den USA das Buch „Der innovative Staat. Mit Unternehmergeist zur Verwaltung der Zukunft“ von David Osborne und Ted Gaebler. Die Idee fand in vielen Ländern Anklang, vor allem aber bei der OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung).« Da ist sie wieder, die OECD, die ja auch beispielsweise für die Pisa-Studien verantwortlich zeichnet, die bekanntlich und wahrlich nicht unumstritten erhebliche „Reform“prozesse in den Bildungssystemen vieler Länder ausgelöst hat.

Interessant ist der Hinweis von Crouch, dass es am Anfang dieser Entwicklung keineswegs um einen Generalangriff auf den öffentlichen Dienst und den Staat an sich ging. »Keiner der Autoren war ein Feind des öffentlichen Dienstes. Vielmehr befürchteten sie, dass er ineffizient und zunehmend unnahbar werde, weil er von jenem Wettbewerbsdruck verschont war, der privaten Anbietern Anreize zu ständigen Verbesserungen gerade auch im Bereich der Kundenfreundlichkeit gibt. Sie wollten den öffentlichen Sektor retten, indem sie Verfahren vorschlugen, um diesem Problem entgegenzuwirken«, so Crouch. Wie so oft werden wir auch hier mit einer Entwicklung konfrontiert, die mit einer guten oder zumindest diskussionswürdigen Absicht startet, dann aber im weiteren Verlauf instrumentalisiert und deformiert wird. Ein zentraler Ausgangsvorwurf der Vertreter des „New Public Managements“ an den öffentlichen Dienst alten Zuschnitts war, »er habe seine Nutzer nicht als Menschen, sondern gleichsam als Objekte betrachtet, weshalb es zu erheblichen Verbesserungen für diese führen müsse, wenn sie den Status von „Kunden“ erhielten.« Aus einer unbefangen-naiven Sicht erscheint das als ein durchaus ehrenwertes Anliegen, das ja auch deshalb auf fruchtbaren Boden gefallen ist, weil viele Menschen, die in zahlreichen staatlichen Systemen eher die Erfahrung des Bittstellertums gemacht haben (und machen), der Kundenbegriff assoziiert ist mit der „Kunde als König“ und damit die Hoffnung auf einen besseren Umgang.

Colin Crouch sieht Großbritannien als einen besonderen Treiber dieser Entwicklung und die Transformation der Labour Partei unter Tony Blair, der 1994 Vorsitzender wurde, zu „New Labour“ ist Ausdruck dieser Geisteshaltung einer auf Markt und Wettbewerb und Abbau klassischer Steuerungsmechanismen des Staates setzenden Philosophie. In diesem Kontext darf daran erinnert werden, dass die „Hartz-Kommission“ 2002 umfangreiche Anleihen beim britischen Jobcenter-Modell gemacht hat, die dann in die Vorschläge der Kommission und in die „Hartz-Gesetze“ eingeflossen sind:

»Den Nutzer öffentlicher Dienstleistungen als „Kunden“ zu bezeichnen, ist zunächst einmal eine britische Spezialität (die in Deutschland von der Bundesagentur für Arbeit übernommen wurde). Eine Zeit lang haben die Behörden sogar mit dem Gedanken gespielt, Gefängnisinsassen zu „Kunden“ zu erklären, für die man immerhin die Dienstleistung des Freiheitsentzugs erbringe. Aus den offiziellen Verlautbarungen des britischen Transportwesens indes ist das Wort „Fahrgast“ komplett verschwunden, dort ist nur mehr von „Kunden“ die Rede.«

Auf die Gefängnisse werden wir gleich noch wieder zu sprechen kommen.

Dann bringt Crouch einen interessanten Satz: »Das einzige Merkmal, das den „Kunden“ von anderen Dienstleistungsnutzern unterscheidet, ist seine Absicht, den fraglichen Service käuflich zu erstehen.« Genau daran kann man aber mit Blick auf Arbeitslose oder Knastinsassen oder Teilnehmer an einer Jugendhilfemaßnahme zweifeln.

Ein weiterer Aspekt ist darin zu sehen, dass das „Kunden“-Konzept unvermeidlich eine Ungleichheit impliziert, die sich mit dem Konzept eines mit Rechten ausgestatteten Staatsbürgers nicht verträgt. In jedem privatwirtschaftlichen Unternehmen werden Kunden mit hoher Kaufkraft besser behandelt als solche mit geringer – es gibt im privaten Sektor keine Entsprechung zum staatlichen Konzept der Gleichheit vor dem Gesetz, so Crouch. Man könnte hier eine Ursprungsquelle erkennen für äußerst umstrittene Konzepte einer Kategorisierung von hilfesuchenden Menschen in der Arbeitsverwaltung nach ihrer jeweiligen – unterstellten bzw. ihnen zugeschriebenen – „Marktnähe“, aus der dann ganz unterschiedliche Konsequenzen für die Ausgestaltung des „Fördern und Fordern“ resultieren.

Der entscheidende Punkt: Die Differenzierung der Kunden nach ihrer „Werthaltigkeit“ ist in der normalen Wirtschaft eine absolut logische Konsequenz, die allerdings ihre Schattengesichtigkeit offenbart, wenn man diese Logik auf öffentliche Dienstleistungen überträgt. Crouch verdeutlicht das an einem illustrativen Beispiel aus der britischen Diskussion:

»Im August 2009 erklärte der Konservative Mike Freer, damals Vorsitzender der Bezirksverwaltung des Londoner Stadtbezirks Barnet, die Kommune wolle sich mit ihrem Dienstleistungsangebot künftig am „Modell Ryanair“ orientieren. Die Bezirksverwaltung werde den Bürgern elementare Dienstleistungen kostenlos zur Verfügung stellen und sie für alles darüber Hinausgehende zur Kasse bitten.
So sollten etwa Bewohner kommunaler Altenheime einfache Mahlzeiten kostenlos erhalten, besseres Essen aber nur gegen Aufpreis. Wer eine Baugenehmigung beantragen wolle, könne gegen Entrichtung einer Gebühr in der Warteliste nach vorne rücken, ähnlich wie die Passagiere (oder vielmehr Kunden) von Ryanair per Aufschlag einen bestimmten Sitzplatz erwerben können. In Anlehnung an den Namen einer anderen Fluggesellschaft sprechen Befürworter wie Kritiker des Konzepts auch vom „easyCouncil“ ... In Barnet hat man inzwischen so gut wie alle öffentlichen Aufgaben an Privatfirmen outgesourct, die Mehrzahl an Unternehmen der Capita Group. Bürger, die sich mit einem Anliegen ans Rathaus wenden, werden an eines der vielen Callcenter der Firma verwiesen. Infolgedessen verfügt die Kommunalverwaltung heute nicht mehr über die nötige Sachkompetenz, um die Qualität der fremdvergebenen Dienstleistungen zu beurteilen. Sie beschäftigt beispielsweise keine eigenen Juristen mehr – und geht damit einen großen Schritt weiter, als es Billigfluglinien je auch nur erwägen würden.« (vgl. zu Barnet auch den Artikel Outsourced and unaccountable: this is the future of local government).

 Immer weniger und immer schlechter kann man auch bei uns an vielen Stellen beobachten. Zu welchen - nur auf den ersten Blick kuriosen - Effekten der nur noch als pathologisch zu bezeichnende „Immer-weniger-Personal“-Wahn führen kann, soll das folgende Beispiel illustrieren: Unter der Überschrift Häftlinge prügeln sich, weil Wärter fehlen berichtet Frank Bachner über die Situation in der Justizvollzuganstalt Berlin-Tegel. Mehr als 800 Männer sitzen in der JVA Tegel ein. Oft müssen sie fast den ganzen Tag in der Zelle bleiben - und werden deshalb immer aggressiver, was nicht wirklich verwundern sollte. „Wenn du 23 Stunden eingeschlossen bist und in der Zelle kein Radio und keinen Fernseher hast, drehst du durch. Dann züchtet man dort regelrecht Bomben.“ Mit diesen Worten wird ein ehemaliger Häftling zitiert. Aus Sicherheitsgründen produziert man ein Sicherheitsrisiko, so lässt sich das zusammenfassen, denn natürlich weiß man, dass das Wegschließen keine gute Sache ist:

»Aber es geht nicht anders. Wärter fehlen. Wärter, die Freistunden beaufsichtigen, Wärter, die in den Betrieben aufpassen, Wärter, die bei den Sportstunden kontrollieren. Und wenn Wärter fehlen, müssen die Gefangenen notfalls in ihren Zellen bleiben, 23 Stunden lang. Aus Sicherheitsgründen.«

21 Stellen im Vollzugsdienst sind derzeit nicht besetzt, 19 Stellen sollen im kommenden Jahr wegfallen. Und die, die auf dem Papier da sind, müssen es nicht auch in der Realität sein. Im August gab es an einem Tag einen Krankenstand von 17,7 Prozent.

Im August gab es in Tegel in der Nähe der Essensausgabe eine Massenschlägerei. „Diese Prügelei wundert mich nicht, das ist die Folge des Personalmangels“, so wird ein Beschäftigter der JVA zitiert. Und noch ein weiteres Beispiel aus dem August dieses Jahres, das die ganze Skurrilität der möglichen Folgen des Personalmangels aufzeigen kann:

»In der JVA Plötzensee griff in der Freistunde ein Gefangener eine Wärterin mit einem Besteckmesser an. Andere Gefangene überwältigten ihn und führten ihn in eine gesicherte Zelle. Gefangene, nicht Wärter. Die standen nicht zur Verfügung.«

Jetzt wird die Arbeit der Vollzugsbeamten schon „outgesourct“ an die Gefangenen, sorry: an die Kunden der Justizverwaltung. Und das System kann froh sein, dass das sogar funktioniert.

Und auch die Bedeutung von Arbeit kann man diesem Fallbeispiel entnehmen:

»Es gibt Teilanstalten in Tegel, die zeitweise nur mit der Hälfte des geplanten Personals arbeiten. Und wenn für einen der 14 Betriebe ... genügend Aufsichtspersonal fehlt, wird der Betrieb an diesem Tag geschlossen. Die Gefangenen müssen dann in ihren Zellen bleiben. Im ersten Halbjahr 2015 gab es in Tegel an 37 Tagen Betriebsschließungen. 37 Impulse, die eine gefährliche Spirale in Gang bringen können. Wer nicht arbeitet, verdient kein Geld, wer kein Geld verdient, kann sich weniger Kaffee und Zigaretten kaufen, eine wichtige Währung im Gefängnis. Dann kann man auch weniger tauschen. 23 Stunden in der Zelle kommen noch dazu. Kein Kaffee? Keine Zigaretten? Für einen Gefängnispsychologen, der große Anstalten kennt, ist das eine Horrorvorstellung: „Für viele sind Kaffee und Zigaretten ein Ventil. Die dienen auch zum Spannungsabbau. Wenn sie es nicht haben, setzt sie das noch mehr unter Spannung.“ 23 Stunden in der Zelle erhöhen den Druck.«

Aber in der JVA Tegel werden trotzdem Stellen gestrichen, eine Folge von „Organisations- und Strukturänderungen“. Auch so ein Folterbegriff für ganz viele Arbeitnehmer heute.

Perspektiven der Fortschreibung dieser Entwicklung? Outsourcing ist das Stichwort. Dass man unsere 5-Euro-T-Shirts in Myanmar oder demnächst wo auch immer produzieren lässt, daran haben wir uns ja schon - seien wir ehrlich - gewöhnt. Und das osteuropäische Billigstarbeiter unser Hackfleisch machen, da wird zwar die Nase gerümpft, aber die meisten wenden sich beim Gedanken an Massentötungen im Sekundentakt schnell wieder anderen Themen zu. Aber wie wäre es mit diesem Beispiel aus der Knast-Welt?

»Zu viele Häftlinge, zu wenig Platz. Norwegen hat ein Problem mit der Unterbringung von Straftätern. Praktisch: In den Niederlanden stehen viele Zellen leer. Oslo mietet kurzerhand ein komplettes Gefängnis - die niederländischen Vollzugsbeamten gleich mit.«

Das kann man dem Artikel Oslo schickt Straftäter in die Niederlande entnehmen. »Schon seit 2010 sitzen 650 belgische Straftäter in einem von einem Belgier geleiteten niederländischen Gefängnis in Tilburg ein. Für die Norweger gilt ebenso wie für die Belgier: Im Strafvollzug gilt das Recht des Heimatlandes. Die Vollzugsbeamten in Norgerhaven wurden dementsprechend geschult. Sie mussten auch ausreichend Englisch lernen, um sich mit den Häftlingen verständigen zu können.« Das sind doch Perspektiven. Für die Apologeten des New Public Management. Die werden sich freuen und sicher „Effizienzvorteile“ durch „intelligente Arbeitsteilung aufgrund von Kostendifferentialen“ bestimmen können.

Aber für die Gesellschaft stellt sich die Frage, ob und wie wir von der Rutschbahn des immer weniger, immer billiger und immer schlechter in der öffentlichen Daseinsvorsorge runterkommen können.