Die Hoffnung stirbt zuletzt und wenn, dann in der nächsten Legislaturperiode. (Zwei) Wohlfahrtsverbände und die Gewerkschaft GEW fordern ein "Bundesqualitätsgesetz" für die Kindertagesbetreuung

Nach bzw. neben dem (immer noch bei weitem nicht abgeschlossenen) quantitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung im Kontext des zum 1. August 2013 scharf gestellten Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz ab dem vollendeten ersten Lebensjahr soll es nun um eine qualitative Weiterentwicklung der Kindertagesbetreuung gehen. So weit, so gut und wichtig. Dem Grunde nach, denn man muss wie immer genauer hinschauen.

Am 6. November treffen sich das Bundesfamilienministerium und die Länderministerien zu einer Bund-Länder-Konferenz „Frühe Bildung“ in Berlin - ursprünglich mal als "Kita-Gipfel" geplant und angekündigt. Noch im Juli dieses Jahres konnte man in dem SPIEGEL-Artikel Der Kita-Betrug von Ann-Katrin Müller lesen: »Für Anfang November hat Schwesig einen Kita-Gipfel angekündigt. Dort wolle sie mit Ländern, Kommunen, Gewerkschaften und Trägern in "einen regelmäßigen Austausch zu Struktur- und Qualitätsfragen" treten, wie sie sagt. Mit konkreten Maßnahmen sollten die Teilnehmer allerdings nicht rechnen. Die Länder wehren sich vehement gegen verbindliche Standards, sie fürchten die Kosten. Und Schwesig hat dem wenig entgegenzusetzen. Alles, was mehr Personal und bessere Qualifizierung angehe, werde man "mittelfristig" betrachten, heißt es aus ihrer Ressortspitze, also eher in der nächsten Legislaturperiode.« Nunmehr hat man Gewerkschaften und Träger ausgeklammert und das zu einem föderalen Gesprächskreis runtergebrochen, bei dem die anderen Akteure vor der Tür bleiben müssen.

Das ist insgesamt mehr als enttäuschend, denn in den vergangenen Monaten wurde hinter den Kulissen intensiv seitens vieler Fachleute an den Inhalten eines echten Bundesqualitätsgesetzes gearbeitet. Die natürlich mit zusätzlichen Kosten verbunden wären und die sind dann auch wieder einmal der Knackpunkt, denn die Bundesfamilienministerin Schwesig (SPD) hat das dafür erforderliche Geld vom Bundesfinanzminister schlichtweg nicht bekommen können (vgl. dazu bereits anlässlich der Aufteilung der 6 Mrd. Euro aus dem "Bildungspaket" den Blog-Beitrag Die selbsternannte "Bildungsrepublik" kreißte und gebar eine föderalisierte Maus. Das "Bildungspaket" ist vor allem eine haushälterische Flickschusterei in Zeiten des Patchwork-Regierens vom 27.05.2014 - und auch die dort seitens der Länderfamilien- und -jugendminister geforderten, aber nicht realisierten 2 Mrd. Euro würden nicht ausreichen, um die erhebliche Unterfinanzierung der Kitas auszugleichen, was aber notwendig wäre, um reale Qualitätsverbesserungen in der Fläche erreichen zu können).

Nun wurden eine Woche vor dem geschrumpften Kita-Gipfel in Berlin die Forderung nach einem "Bundesqualitätsgesetz" für Kindertagesbetreuung der Öffentlichkeit präsentiert - von einem "interessanten" Bündnis aus Arbeiterwohlfahrt Bundesverband (AWO), dem Deutschen Caritasverband (DCV) und der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW).
Diese drei Organisationen haben vor der Bundespressekonferenz die Erklärung "Deutschland braucht ein Bundesqualitätsgesetz für die Kindertagesbetreuung" vorgestellt.

Aus der Berichterstattung in den Medien hier einige Hinweise, hier auf drei Radiobeiträge, in denen wichtige Punkte zusammengefasst werden:

DLF: Wohlfahrtsverbände zu Kita-Qualität (29.10.2014)
DLF: Interview Norbert Hocke, Vorstandsmitglied GEW zur Kita-Qualität (29.10.2014)
SWRinfo: Wohlfahrtsverbände und Gewerkschaft fordern ein Bundesqualitätsgesetz für die Kindertagesbetreuung. Interview mit Stefan Sell (29.10.2014)

Das Bündnis aus Wohlfahrtsverbänden und Gewerkschaft weist rückblickend darauf hin, dass die Idee und Forderung nach einem "Bundesqualitätsgesetz" erstens keine ganz neue Angelegenheit ist und man muss zweitens ergänzen, dass dieser Ansatz auch kein eigener, neuer Punkt der Bundesfamilienministerin Schwesig (SPD) ist: Bereits Ende Mai 2012 legte das Bundesfamilienministerium das von der Vorgängerregierung verabschiedete „10-Punkte-Programm für ein bedarfsgerechtes Angebot“ in der Kindertagesbetreuung vor. Darin steht es schwarz auf weiß geschrieben: Durch ein Qualitätsgesetz sollen Regelungen mit bundesweiter Gültigkeit geschaffen werden, die den Förderungsauftrag der Kindertagesbetreuung beschreiben. Ergänzend dazu darf in diesem Zusammenhang an die folgende Meldung aus dem Jahr 2013 erinnert werden:

»Das Bundesfamilienministerium arbeitet an einem Entwurf für ein Kita-Qualitätsgesetz. Derzeit lässt das Haus von Ministerin Kristina Schröder (CDU) einen Verfassungsrechtler prüfen, in welchem Umfang die Festlegung bundesweiter Standards mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Länder und Kommunen pochen auf ihre Zuständigkeit für das Thema frühkindliche Bildung. Die Länder dürften wohl einheitliche Standards akzeptieren, wenn sich der Bund als Gegenleistung stärker am Betrieb und Ausbau von Kitas beteiligt. Ein entsprechendes Wahlergebnis vorausgesetzt, soll das Gesetz bereits in den Koalitionsverhandlungen nach der Bundestagswahl eine Rolle spielen.« (DER SPIEGEL, Nr. 39/2013, 21.09.2013)

Ganz offensichtlich sind diese und auch die neuen Anläufe gescheitert. Aber schauen wir uns einmal genauer an, was denn seitens der Verbände und der Gewerkschaft hinsichtlich der anzustrebenden Inhalte eines Bundesqualitätsgesetzes gefordert wird:

»Ziel der beiden Verbände und der Gewerkschaft ist es, in einem Bundesqualitätsgesetz strukturelle Standards für die Kindertagesbetreuung festzulegen, die länderübergreifend von öffentlichen und freien Trägern umgesetzt werden, und pädagogische Qualität ermöglichen. Dazu gehören neben Regelungen zur Freistellung von Kita-Leitungen vor allem auch eine Neuberechnung der Fachkraft-Kind Relation. Des Weiteren sollte das Qualifikationsniveau der pädagogischen Fachkräfte sowie die Fort- und Weiterbildung geregelt werden.«

Zwei wichtige Einschränkungen werden hervorgehoben: Zum einen ist bei der Festlegung der einzelnen Qualitätsstandards darauf zu achten, dass wissenschaftliche Expertisen zugrunde gelegt werden, die belegen, welche Rahmenbedingungen erforderlich sind, um eine hochwertige Qualität in der Kindertagesbetreuung sicherzustellen und zum anderen sei es nicht akzeptabel, wenn mit Rücksicht auf einzelne Bundesländer Standards vereinbart würden, die zu einer Absenkung des Qualitätsniveaus führen.

In dem Gesetz sollte die folgenden Bereich geregelt werden:

• Fachkraft-Kind-Relation
• Mittelbare pädagogische Arbeitszeit
• Qualifikation, Fort- und Weiterbildung
• Leitungsfreistellung für Kindertageseinrichtungen
• Fachberatung
• Finanzierung und Recht

Diese Punkte werden dann in der Erklärung genauer erläutert. Hier nur eine Illustration anhand des wichtigen Aspekts der Fachkraft-Kind-Relation:

»Die Fachkraft-Kind-Relation beschreibt, wie viele Fachkräfte für die Kinder zur Verfügung stehen. Dazu ist es erforderlich, die garantierte Anwesenheit von der Fachkraft zu den angemeldeten Kindern pro Einrichtung neu zu berechnen. Um dies erreichen zu können, müssen die bisherigen Personalschlüsselberechnungen neu bewertet werden. In der Berechnung sind 254 Arbeitstage zugrunde zu legen, 30 Tage Urlaub, 15 Tage Krankheit und zehn Tage Fort- und Weiterbildung.«

Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass die immer wieder in der öffentlichen Diskussion zitierten Personalschlüssel noch besser sein müssen als die "Fachkraft-Kind-Relation", denn die letztere Relation bezieht sich auf die Zeit, die am und mit den Kindern gearbeitet werden kann. Um diesen Punkt zu erläutern: Neben dem direkten Kontakt mit den Kindern (unmittelbare pädagogische Arbeitszeit) bedarf es beispielsweise Zeit für die Vor- und Nachbereitung, für die Dokumentation von Bildungsprozessen und die Zusammenarbeit mit Eltern (mittelbare pädagogische Arbeitszeit). Wird diese mittelbare Arbeitszeit nicht in den Personalschlüssel eingerechnet, führt dies zwangsläufig zu einer Verminderung der Zeit mit den Kindern. Das Papier der Verbände und der GEW ist hier ganz konkret: »Gefordert wird: 25 Prozent der Arbeitszeit als mittelbare Arbeitszeit personalwirksam in die Fachkraft-Kind-Relation einzurechnen.«

Wie sieht nun die Ist-Situation aus?

»Zum Stichtag 1. März 2013 variiert der Fachkraft-Kind-Schlüssel in Deutschland für unter Dreijährige von 4,3 bis 8,9 und für die Altersgruppe der 3- bis 6-jährigen Kinder von 10,3 bis 19,9.«

Ist das nun in Ordnung, zu viel oder viel zu viel? Dazu das Papier auf der Grundlage der fachwissenschaftlichen Diskussion:

»Notwendig ist eine Fachkraft-Kind-Relation für Kinder von
- 0 bis 1 Jahr = 1:2
- 1 bis 3 Jahr = 1:3
- 3 bis 5 Jahr = 1:8
- und ab 6 Jahre = 1:10.«

Ein Abgleich der Ist- mit den Soll-Werten verdeutlicht natürlich auf einen Blick, wie groß die Diskrepanz ist zwischen dem, was wir haben und dem, was wir haben sollten.

Besonders hervorzuheben und aus fachlicher Sicht uneingeschränkt zu befürworten ist der folgende Passus aus dem Forderungspapier, denn er bezieht sich auf die Kindertagespflege, die in der allgemeinen Debatte über Kindertagesbetreuung, der der es ganz überwiegend um die Kitas geht, in der Regel immer "vergessen" wird:

»Analog dazu sollte die Anzahl der betreuten Kinder in Kindertagespflege geregelt werden, was Wirkungen auf die Erlaubnis zur Kindertagespflege (§ 43 SGB VIII) und die laufende Geldleistung (§ 23 Abs. 2a SGB VIII) nach sich zieht, die in diesem Zusammenhang ebenfalls bundesgesetzlich weiterentwickelt werden müssten.«

Ganz am Ende des Papiers finden wir dann den Punkt, der auch erklärt, warum sich auf der politischen Ebene nichts bewegt. Gemeint ist hier - nicht wirklich überraschend - der Komplex "Finanzierung":

»Um eine finanzielle Ausstattung gewährleisten zu können, mit der sich eine qualitativ hochwertige Kindertagesbetreuung realisieren lässt, müssten nach OECD-Empfehlungen in Deutschland zu den Ausgaben von derzeit jährlich 17 Milliarden Euro zusätzlich neun Milliarden Euro in das System hinein gegeben werden. Das entspricht einem Prozent des Bruttoinlandsproduktes.
Derzeit beläuft sich der Anteil der Kommunen an den öffentlichen Netto-Ausgaben der Kindertagesbetreuung auf rund 60 Prozent, während der Anteil der Bundesländer bei knapp 40 Prozent liegt. Der Bund ist bislang an der Finanzierung der Kindertagesbetreuung im Wesentlichen über eine anteilige Finanzierung der Kosten für den Ausbau an Plätzen für die Betreuung von unter dreijährigen Kindern beteiligt. Hier bedarf es einer dauerhaft gesicherten Finanzierung der Betriebskosten, an der sich neben den Kommunen und den Ländern auch der Bund beteiligt.«
Zu diesem Punkt und einem konkreten Vorschlag, wie man die regelgebundene anteilige Bundesfinanzierung umsetzen könnte, wenn man denn wollte, vgl. die Ausführungen in Sell, S.: Die Finanzierung der Kindertagesbetreuung vom Kopf auf die Füße stellen. Das Modell eines „KiTa-Fonds“ zur Verringerung der erheblichen Unter- und Fehlfinanzierung der Kindertagesbetreuung in Deutschland (= Remagener Beiträge zur Kinder- und Jugendhilfe 07-2014), Remagen, 2014.

Fazit: Es ist wichtig und lobenswert, dass das Dreier-Bündnis aus Trägervertreter und Gewerkschaft hier eine Konkretisierung dessen vorgelegt haben, was in einem anzustrebenden Bundesqualitätsgesetz enthalten sein müsste. Von besonderer Bedeutung ist die Tatsache, dass in den Vorschlägen nicht etwa Minimalstandards oder der Durchschnitt aus den bestehenden Personalschlüsseln, die wir heute haben, als Bezugspunkt genommen werden, sondern hier werden tatsächlich die anzustrebenden Soll-Werte, die  aus der mittlerweile vorliegenden gesicherten empirischen Evidenz der frühpädagogische Forschung abgeleitet worden sind, als Referenz. Für ein Gesetz formuliert. Das ist deshalb besonders wichtig, weil im Vorfeld von einigen „Kritikern“ die Befürchtung gestreut wurde, dass angesichts der erheblichen Heterogenität der Rahmenbedingungen zwischen den Bundesländern ein „Bundesqualitätsgesetz“ dazu führen könnte, dass man sich irgendwo „in der Mitte“ einigt und somit für die, die bereits heute bessere Rahmenbedingungen als andere Bundesländer haben, eine Verschlechterung der Ist-Situation eintreten könnte.

Wenn man sich die gegebene und in einigen Bundesländern – gerade in Ostdeutschland – desaströse Personalausstattung in den Kindertageseinrichtungen anschaut, dann wird klar, dass die in dem Forderungspaket der Verbände und der GEW geforderten Personalverhältnisse nicht von heute auf morgen realisiert werden könnten. Auch wenn man dies wollte, weil es längst überfällig ist, würde eine Realisierung schlichtweg daran scheitern, dass wir bereits heute im System mit großen regionalen Unterschieden teilweise einen erheblichen Fachkräftemangel haben, der sich natürlich noch einmal potenzieren würde, wenn man diese deutlich höheren Werte umzusetzen versucht. Bei einer praktischen Umsetzung eines Bundesqualitätsgesetzes bliebe mithin nur der Weg, über einen Korridormodell eine schrittweise Annäherung der einzelnen Bundesländer an die Soll-Werte mit einer mehrjährigen Übergangszeit, die allerdings – wie der Rechtsanspruch auch – gesetzlich normiert werden müsste, anzustreben.

Auch wenn es unangenehm ist, so muss doch bilanzieren darauf hingewiesen werden, dass die Aussichten für dieses wichtige Projekt gegen Null gehen, was seine Realisierung angeht. Dies aus zwei Gründen: Zum einen haben die Ausführungen zur Finanzierung deutlich gemacht, wie die enorme Unterfinanzierung des bestehenden Systems ist, also wie viele Milliarden zusätzlich in das System hinein gegeben werden müssten, um die Standards auch wirklich umsetzen zu können. Diese finanzseitige Notwendigkeit – die übrigens bei einer „richtigen“ volkswirtschaftlichen Betrachtung dahingehend abgemildert wird, dass die Nettokosten erheblich geringer sind als die hier ausgewiesenen Bruttokosten aufgrund der erheblichen Rückflüsse, die aus der Kindertagesbetreuung induziert werden –, stößt in der derzeitigen politischen Realität auf eine Doppelblockade, deren vordergründige Verursachung man mit dem Begriff „schwarze Null“ sowie der nunmehr sich eintrübenden Konjunktur, wie das im Wirtschaftswissenschaftler-Deutsch genannt wird,  was zu Steuerausfällen im Haushalt führen wird, belegen kann. Aber es ist eben nicht nur eine reflexhafte Abwehrhaltung der Haushaltspolitiker auf der Ebene des Bundes, die eine absolut notwendige und hier auch geforderte Bundesbeteiligung an den laufenden Betriebskosten der Kindertageseinrichtungen (und der Kindertagespflege) blockiert. Auch die Bundesländer spielen hier ein hoch problematisches Spiel, wollen sie doch gerne Geld vom Bund, dieses aber nicht zweckgebunden und vor allem keine konkreten gesetzgeberischen Festlegungen der Rahmenbedingungen. Viele Kommunen saufen derzeit finanziell ab, nicht nur angesichts der Tatsache, dass sie die Hauptlast der laufenden Kosten in der Kindertagesbetreuung zu tragen haben und mit einer immer noch steigende Nachfrage der Eltern nach Betreuungsplätzen konfrontiert sind, die sie vor dem Hintergrund des Rechtsanspruchs auch erfüllen müssen, sondern zugleich werden sie auch in anderen sozialpolitischen relevanten Handlungsfeldern massiv unter Druck gesetzt, man denke hier nur an die Problematik der Unterbringung der Flüchtlinge.

Einen kritischen Hinweis verdient aber auch die konkrete Zusammensetzung des Bündnisses für ein Bundesqualitätsgesetz, was sich nun an die Öffentlichkeit gewandt hat. Es ist absolut lobenswert, dass sowohl die AWO wie auch die Caritas, die beide Träger von Kitas repräsentieren, gemeinsam mit der Gewerkschaft GEW diesen Vorstoß unternommen haben. Dem interessierten Beobachter wird sich allerdings sofort die Frage stellen: Wo sind denn die anderen? Wo ist an dieser Stelle der ansonsten wortgewaltige Herr Schneider vom Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband? Wo ist die Diakonie? Das DRK? Warum hat es keine von allen Seiten getragene Initiative in diese Richtung gegeben? Das sind nicht nur Fragen von grundsätzlicher politischer Bedeutung, sondern gerade die Mitarbeiter in den Einrichtungen sollten diese Fragen an ihre Trägervertreter stellen, denn eigentlich haben die die Funktion und Aufgabe und Verpflichtung, das zu tun, was mit dem neuen Papier jetzt wenigstens versucht wurde.