Montag, 17. Februar 2014

20 Jahre alt. Irgendwie erwachsen, aber (manchmal) auch noch nicht wirklich. Mit der Pflegeversicherung verhält es sich ähnlich

Es soll an dieser Stelle keineswegs irgendwelchen Biologismen hinsichtlich komplexer sozialpolitischer Institutionen das Wort geredet werden - aber wenn man in einem Artikel mit der Überschrift "Ein Meilenstein der Sozialpolitik" damit konfrontiert wird, dass neben der von vielen vorgetragenen Bilanzierung der Pflegeversicherung als ein "Erfolgsmodell" knapp »20 Jahre nach den Beschlüssen von Bundestag und Bundesrat am 22. und 27. April 1994 zur Einführung der fünften Säule der Sozialversicherung ... Praktiker und Politiker ... in Berlin auf nicht überwundene Kinderkrankheiten der umlagefinanzierten Pflegeversicherung hingewiesen« haben, dann kommen einem schon sprachliche Analogien in den Sinn. Beispielsweise das Jugendstrafrecht, das eigentlich nicht für Erwachsene gelten sollte, aber menschennah wie dieser Bereich der Justiz ist hat man die Zwischen-Kategorie des "Heranwachsenden" gefunden und ausdifferenziert, auf den sich Teile des eigentlich den jüngeren Menschen vorbehaltenen Instrumentariums der strafrechtlichen Verfolgung übertragen lassen, weil der Reifezustand eine entsprechende Rückstufung nahelegt. Es geht im Kern also um eine Reife- oder Entwicklungsverzögerung. Aber "nicht überwundene Kinderkrankheiten" der Pflegeversicherung? Das geht deutlich weiter, es verweist gleichsam auf "pränatale Konstruktionsmängel", die sich verfestigt haben in den Jahren nach der überaus schweren Geburt dieses letzten Zweigs der Sozialversicherung. Damit aber genug der biologistischen Sprachspiele. Eine Zwischenbilanzierung dessen, was wir heute haben, bietet sich an.

Neben den unbestreitbaren Fortschritten, die sich ergeben haben aus der Installierung der Pflegeversicherung, soll hier auf die kritischen Stimmen eingegangen werden, wie sie auf der bereits erwähnten, von der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) organisierten Berliner Tagung vorgetragen wurden und von denen uns Anno Fricke in seinem Artikel berichtet:
»Der Vorsitzende des Kuratoriums Deutsche Altenhilfe, Jürgen Gohde, sieht großen Handlungsbedarf bei der Reform der Sozialen Pflegeversicherung. Es sei eine Katastrophe, dass wieder 439.000 Menschen in der Pflege auf Sozialhilfe angewiesen seien. Eine Ursache sei der Rückzug der Kommunen aus eigenen Pflegediensten und Einrichtungen, der mit der Einführung der Pflegeversicherung eingesetzt habe. Diese Entwicklung müsse umgekehrt werden.« Jürgen Gohde hatte mit anderen zusammen im August 2013 ebenfalls bei der Friedrich-Ebert-Stiftung das Positionspapier »Gute Pflege vor Ort. Das Recht auf eigenständiges Leben im Alter" veröffentlicht und Reformvorschläge für eine Weiterentwicklung der Pflegelandschaft präsentiert. Zu der von Gohde angesprochenen "Katastrophe" mit den 439.000 auf Sozialhilfe, konkreter: auf "Hilfe zur Pflege" angewiesenen Menschen, vgl. auch meinen Blog-Beitrag "Das kostet (immer mehr) - aber wen? Die Pflegekosten und ihre Deckung" vom 11.02.2014.
Gohde spricht mit seiner Skandalisierung des mittlerweile erreichten Niveaus der "Hilfe zur Pflege"-Abhängigkeit von mehreren hunderttausend Pflegebedürftigen einen der Geburtstreiber an, die zu der Durchsetzung und Implementierung einer Pflegeversicherung geführt haben, denn: Von den gut eine Million Menschen, die damals pflegebedürftig waren, waren geschätzt zwei Drittel auf Hilfen des Staates angewiesen. Und genau das wollte man aus zweierlei Gründen beseitigen: Zum einen sollten die Menschen aus der Armut und Fürsorgeabhängigkeit durch Pflegebedürftigkeit herausgeholt werden und zum anderen - vermutlich weitaus bedeutsamer - sollten die Kommunen, die für die Finanzierung der "Hilfe zur Pflege"-Leistungen zuständig waren und sind, finanziell erheblich entlastet werden, wuchsen ihnen damals doch die kommunalen Sozialhilfeausgaben für die Pflege über den Kopf. Und anfangs ist das auch beeindruckend gelungen, allerdings gibt es seit einigen Jahren wieder steigende Empfängerzahlen und damit ansteigende Ausgaben.

Aber der ausgewiesene Pflege-Experte Jürgen Gohde erweitert seine kritischen Anmerkungen:
»Die in der Versicherung angelegte Rehabilitationsorientierung vor Beginn und während der Pflegebedürftigkeit sei bis heute nicht vollständig umgesetzt.
Unerledigt sei auch die Formulierung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs.«
Höchst interessant ist auch die Tatsache, dass erneut "alte Schlachten" aufgerufen werden, an die sich die älteren Semester hinsichtlich des langen Vorfelds der dann letztendlich als umlagefinanzierte Sozialversicherung ausgestalteten "Teilkaskoversicherung" noch gut werden erinnern können: Soll wirklich das "klassische" Modell einer umlagefinanzierten Sozialversicherung mit ihrer Abhängigkeit von den lohnbezogenen Beiträgen eingeführt werden oder nicht doch eher ein steuerfinanziertes Bundesleistungsgesetz? Und soll die Absicherung des Pflegerisikos als "Teil-" oder nicht doch als "Vollkaskoversicherung" erfolgen? Im Berlin dieser Tage liest sich das dann so:
»Diskutiert wird auch über die ökonomischen Auswirkungen der Pflegeversicherung. Ulla Schmidt (SPD), Gesundheitsministerin bis 2009, bezeichnete es als großen Fehler, dass die Pflegeversicherung der Krankenversicherung folge. Der Anteil privat Pflegeversicherter sorge für eine Entmischung der Risiken. Auch Opposition und Gewerkschaften hegen Sympathien für eine Pflegevollversicherung.«
Bei einer Veranstaltung der Friedrich-Ebert-Stiftung nicht überraschend wurde das 2012 von der Dinetsleistungsgewerkschaft ver.di vorgestellte Modell einer Pflegevollversicherung erneut aufgerufen. Bereits im Vorfeld der Einführung der heutigen Teilkaskoversicherung wurde intensiv und sehr kontrovers diskutiert über die Frage, ob eine volle Abdeckung der Kosten nicht zu einem gewaltigen "Erbenschutzprogramm" und damit einer Umverteilung zugunsten der reicheren Haushalte führen würde.

Wir reden hier über erhebliche Mittel, die über die Pflegeversicherung generiert und verteilt werden: 22 Milliarden Euro gibt die Pflegeversicherung zurzeit im Jahr aus. Annähernd 28 Milliarden sollen es gegen Ende der Legislaturperiode im Jahr 2017 sein, so Anno Fricke in seinem Kommentar "Nicht alles ist versicherbar". Darüber hinaus stellt sich die Frage, wie denn die Versicherung ausgestaltet sein soll, also macht es wirklich Sinn, die Finanzierung einer Absicherung gegen das  Pflegerisiko wirklich an das sozialversicherungspflichtige Lohneinkommen und das dann begrenzt bis zur Beitragsbemessungsgrenze zu koppeln?
Apropos Ausgaben - wie in vielen anderen Feldern der Sozialpolitik wird auch die Pflege primär, zumeist ausschließlich aus einer "Kostenperspektive" gesehen. Es ist notwendig, an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass wir es mit einem erheblichen und gerade hinsichtlich der Beschäftigungspotenziale auch grundsätzlich positiven Wirtschaftsfaktor zu tun haben.

Wer sich umfassend informieren möchte über die Entstehungsgeschichte der Pflegeversicherung wie aber auch über die aktuellen Diskussionslinien, was ihre Weiterentwicklung angeht, dem sei eine neue und wirklich lesenswerte Publikation empfohlen, die kurz vor der Berliner Tagung veröffentlicht worden ist:

Gerhard Nägele: 20 Jahre Verabschiedung der Gesetzlichen Pflegeversicherung. Eine Bewertung aus sozialpolitischer Sicht. Gutachten im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung, Februar 2014.

In seinem Ausblick - Nach der Reform ist vor der Reform - weist Naegele auf einen wichtigen Aspekt hin, der zugleich verdeutlicht, wie groß die eigentliche Baustelle im Pflegebereich ist, wenn man den Blick nicht zu sehr verengt auf die Pflegeversicherung im engten Sinne:
»Es ist aber nicht allein die PflegeVG, die adressiert ist, wenn es um eine Verbesserung und Anpassung der Pflege an veränderte Rahmenbedingungen und Bevölkerungsstrukturen geht. Es ist neben der Gesundheits-, der Arbeitsmarkt- und der Bildungspolitik vor allem die Kommunalpolitik, die gefordert ist. Ihre pflegepolitische Revitalisierung ist zwingend geboten. Insgesamt aber ist es die Gesellschaft, die bereit sein muss, mehr Geld in die gesamtgesellschaftliche Aufgabe Pflege zu investieren.»

Hierbei scheint mir vor allem die von ihm angemahnte "pflegepolitische Revitalisierung" der Kommunalpolitik die angesichts der großen Herausforderungen aufgrund der demografischen Entwicklung und der mit ihr einhergehenden Versorgungsaufgaben der Knackpunkt zu sein, denn so notwendig und zentral diese ist, so unwahrscheinlich kommt sie derzeit daher angesichts der strukturellen Probleme, mit denen sich die kommunale Ebene konfrontiert sieht. Wenn die "Lösung" oder sagen wir bescheidener die halbwegs anständige Bewältigung der Pflegeanforderungen vor Ort stattfinden und dort mit Leben gefüllt werden muss, dann wird es von entscheidender Bedeutung, ob es uns gelingt, a) die Kommunen dazu zu befähigen und b) zu verhindern, dass Ressourcen für andere Aufgaben "abgezweigt" werden. Über eine "Kommunalisierung" der Pflegeversicherung im Verbund mit einem "dritten Sozialraum" neben den Profis und den Familien auf der Ebene der Quartiere oder Dörfer nachzudenken und zu befördern, das wird die eigentliche Aufgabe werden. Schade nur, dass das so anstrengend und kleinteilig ist, dass viele in der Politik das nicht sehr erotisch finden (werden).

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