Auf dem Weg in die Sozialunion oder doch nur ein weiteres Beispiel für semantisch aufgeblasene Symbolpolitik? Die "Europäische Säule sozialer Rechte" und der Sozialgipfel von Göteborg

Wenigstens ist es nicht ein Freitag, der auf den 13. eines Monats fällt - wäre es so, dann würden sich die Skeptiker symbolisch bestätigt fühlen in ihrer Sichtweise, dass das nichts werden kann, was die Staats- und Regierungschefs der EU-Staaten auf dem "Sozialgipfel" am 17. November 2017 in Göteborg mit vielen Fotos verabschieden wollen - die "Europäische Säule sozialer Rechte" (ESSR).
Um was geht es hier genau?

In zwanzig Thesen hat die Europäische Union den "sozialen Pfeiler" der Europäischen Union definiert. Vom Recht auf Ausbildung, über Gleichberechtigung und faire Löhne bis hin zum Recht auf Kinderbetreuung und dem Recht auf eine angemessene Wohnung reichen die Forderungen. Die ESSR besteht aus 20 sehr allgemein formulierten, im weitesten Sinn sozialpolitischen Grundsätzen, die in Form einer rechtlich-unverbindlichen gemeinsamen Proklamation auf dem Sozialgipfel in Göteborg verabschiedet werden soll. Diese Prinzipien sind in Form sozialer Rechte von Individuen gegenüber den Mitgliedstaaten formuliert - aber damit an dieser Stelle gleich keine falschen Erwartungen geweckt werden sogleich der Hinweis, dass es sich keineswegs um individuell auch einklagbare Rechte handelt.

Man kann das auch so ausdrücken wie Matthias Dauner vom Centrum für Europäische Politik (cep) in Freiburg, im Interview unter der bezeichnenden Überschrift Soziale Säule der EU: „Man wird sich in Geduld üben müssen“:

»... die Säule ist nicht rechtsverbindlich. Hier hat sich offenbar die Marketingabteilung durchgesetzt, nicht die juristische Abteilung. Von Grundsätzen zu sprechen wäre fairer, als von sozialen Rechten. Sonst wird fälschlicher Weise der Eindruck erweckt, dass die Bürger sich auf die Säule berufen können. Das ist Augenwischerei.«

Eine Bestandsaufnahme, um was es bei dem ESSR geht und wie das einzuschätzen ist, findet man in dieser neuen Veröfffentlichung:

Daniel Seikel: Was bringt die Europäische Säule sozialer Rechte? WSI Policy Brief Nr. 17, Düsseldorf: Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut (WSI), November 2017

Seikel weist darauf hin, dass die EU-Kommission einen ersten Entwurf der ESSR bereits am 8. März 2016 vorgelegt und einen öffentlichen Konsultationsprozess eingeleitet hat. Der damalige Entwurf wurde nicht nur aus dem gewerkschaftlichen Lager als hoch problematisch eingestuft (vgl. hierzu als umfassende Analyse Klaus Lörcher and Isabelle Schömann: The European pillar of social rights: critical legal analysis and proposals, Brussels: European Trade Union Institute, 2016). Die Problematik wird an diesen Punkten erkennbar:

»Die Formulierungen ordneten sozialpolitische Prinzipien „sozialfernen“ Gesichtspunkten wie fiskalische Nachhaltigkeit und Wettbewerbsfähigkeit unter. Außerdem wurden die sozialen Rechte stark aus der Perspektive eines aktivierungspolitischen Paradigmas („Flexicurity“) betrachtet. Demnach sollten Gesundheitssysteme kosteneffektiv sein, um ihre finanzielle Nachhaltigkeit zu gewähren; das Renteneintrittsalter sollte an die Lebenserwartung gekoppelt werden; die Bezugsdauer für Leistungen bei Arbeitslosigkeit sollte Anreize für eine schnelle Wiederbeschäftigung gewährleisten; Mindestlöhne sollten den Zugang zu Beschäftigung nicht gefährden und die Motivation für die Arbeitssuche nicht verringern und Löhne sollten sich im Einklang mit der Produktivität entwickeln.« (Seikel 2017: 3 f.)

Einige dieser Formulierungen wurde als Folge des Konsultationsprozesses dann aus dem endgültigen Entwurf der Kommission ein Jahr später am 26. April 2017 wieder entfernt. Die neue Säule sei ein „Kompass für eine erneuerte Aufwärtskonvergenz in Richtung besserer Arbeits- und Lebensbedingungen in Europa“, so die Kommission. 

»Den Aufbau eines gerechteren, sozialen Europas – nichts geringeres verspricht die EU-Kommission mit ihrer neuen Sozialen Säule. Doch was richtungsweisend für die soziale Zukunft der EU sein soll, werde keine Schlagkraft entfalten können, monieren Kritiker«, so bereits im Mai dieses Jahres Nicole Sagener in ihrem Artikel Die Soziale Säule der EU – Sozialknigge ohne Wirkung? Das Produkt der Kommission "erhält mehr Schelte als Rückhalt", so Sagener. Und sie brachte bereits damals die "grundsätzliche Krankheit" des Ansatzes auf den Punkt:

»Alles kann, nichts muss. Entsprechend wird der Entwurf nun zerrissen zwischen jenen, die sie zu schwach finden und jenen, die durch sie zu große Eingriffe befürchten.«

Ebenfalls im Mai 2017 hatte sich Martin Höpner zu Wort gemeldet. Er ist Politikwissenschaftler und leitet am Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung eine Forschungsgruppe zur Politischen Ökonomie der europäischen Integration. Unter der Überschrift Mogelpackung. Warum soziale Individualrechte die Europäische Union nicht sozialer machen führte er aus:

»Das Problem ist, dass es das soziale Harmonisierungsprojekt, das auf Bulgarien oder Lettland ebenso passen würde wie auf Österreich oder Italien, das in all diesen Ländern Nutzen stiften würde und zudem auch noch mehrheitsfähig, wenn nicht gar konsensfähig wäre, derzeit einfach nicht gibt. Dieser Umstand resultiert aus der Heterogenität der in der EU vertretenen Wirtschafts- und Sozialsysteme und aus der tiefen Nord-Süd-Spaltung, unter der die EU seit dem Eintritt in die Eurokrise leidet. Dass ein Projekt etwa – um ein Beispiel herauszugreifen – der schrittweisen Vereinheitlichung der Arbeitslosenversicherungen (das könnte eine Vorstufe zur Errichtung einer europäischen Arbeitslosenversicherung sein, die dann auch einen Beitrag zur Abfederung ökonomischer Schocks leisten könnte) unter den gegenwärtigen Bedingungen von vornherein keine Chance auf Verwirklichung hätte und deshalb auch im Rahmen der „Säule sozialer Rechte“ nicht in Angriff genommen wird, kann der Kommission nicht angelastet werden.«

Und der Vollständigkeit halber sollte man noch weiter zurückschauen in die Vergangenheit: Denn der Sozialgipfel in Göteborg am 17. November 2017 hat einen Vorläufer - fast auf den Tag genau vor zwanzig Jahren lud der damalige luxemburgische Ministerpräsident Jean-Claude Juncker die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union schon mal zu einer Art "Sozialgipfel" ein. Vor dem Hintergrund hoher Arbeitslosigkeit brachte der Europäische Rat auf dem Luxemburger "Beschäftigungsgipfel" (so wurde das damals genannt) im November 1997 die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) auf den Weg.

Geblieben ist von dem "Versuch von Luxemburg" überschaubar wenig - nun soll also der "Sozialgipfel" in Göteborg der Startschuss sein für eine zweite Runde.

Nun könnte man nach der bereits beschriebenen nüchternen Bewertung der eher bis ausschließlich symbolischen Charakteristik dessen, was als ESSR feierlich in die Welt gesetzt wird, die Akte schließen und das alles als nicht wirklich relevant abtun. Aber bevor man das macht, sollte man einen Moment innehalten und die Entwicklung als Beispiel für eine viel tiefer liegende, strukturelle Problemdimension der EU verstehen und analysieren.

In der Print-Ausgabe der FAZ wurde am 16.11.2017 unter der Überschrift "Auf dem Weg in die Sozialunion" geschrieben: »Große Impulse erwartet niemand vom EU-Sozialgipfel und der Unterzeichnung der „Säule sozialer Rechte“ in Göteborg. Das aber könnte sich als Irrtum erweisen.« Wie das?

Es wird eine Motivsuche versucht, bevor der Finger in einem nächsten Schritt auf die klaffende Wunde gelegt wird:

Für Juncker »ist die soziale Angleichung auch eine Antwort auf die weitverbreitete Euroskepsis, die Angst vor der Globalisierung und damit ein „Gegengift“ gegen den Populismus. Schließlich haben allen voran in Großbritannien und Frankreich gerade die Arbeiter und die sozial Schwachen für populistische, europaskeptische Parteien gestimmt ... Für ihn ist die soziale Dimension der EU auch wichtig, um die nach wie vor großen wirtschaftlichen Differenzen zwischen den Norden und Süden, Westen und Osten der Gemeinschaft zu überwinden und die EU zu stabilisieren.«

Man schaue sich die Abbildung am Anfang dieses Beitrags an, in der die enormen wirtschaftlichen Disparitäten zwischen den EU-Mitgliedsstaaten erkennbar werden. Wir sind innerhalb der EU mit einem ausgeprägten Wohlstandsgefälle schon auf der Ebene des Vergleichs der Mitgliedsstaaten konfrontiert, was auf der Ebene der Regionen nochmals an Spannweite gewinnt. So bringt das Leibniz-Institut für Länderkunde in dem Beitrag Wachsende regionale Polarisierung in Europa dieses Beispiel für die enormen Unterschiede: »Die wirtschaftlich stärkste Region der EU (London City) verbucht mit 1.273 Prozent die 55‐fache Pro‐Kopf‐Wirtschaftsleistung gegenüber der schwächsten Region (Silistra in Bulgarien mit 23 Prozent des EU‐Durchschnitts) und immer noch das Dreifache der Städte Wolfsburg (475 Prozent) und Ingolstadt (428 Prozent), die als Produktionsstandorte der Automobilindustrie die beiden stärksten Regionen Deutschlands darstellen ... In Bulgarien beispielsweise kommt etwa die Hälfte aller Regionen gerade einmal auf eine Wirtschaftsleistung von knapp 30 Prozent des EU‐Durchschnitts, während die Hauptstadt Sofia bei etwa 100 Prozent liegt. Im Zeitraum 2003 bis 2014 konnten die schwächsten Regionen kaum zulegen, während die Regionen mit der höchsten Wirtschaftsleistung (in der Regel die Hauptstadtregionen) deutliche Zuwächse erzielten.«

Und  ein Spiegelbild zu den enormen wirtschaftlichen Unterschieden sind die divergierenden Sozialsysteme innerhalb der EU. Bei den Sozialleistungen gibt es ganz erhebliche Varianzen, wie auch die neue von der Bertelsmann-Stiftung herausgegebene Veröffentlichung von Daniel Schraad-Tischler et al. (2017): Soziale Gerechtigkeit in der EU – Index Report 2017 aufzeigen kann.

Und aus diesen ökonomischen und sozialen Ungleichgewichten resultiert jetzt eine differenzierte Belastung für den von der EU-Kommission aufgesetzten Prozess einer Ausformulierung der Komponenten einer "sozialen Union". Trotz aller Weichspüler gibt es "doppelte Abwehrreflexe" in den Mitgliedsstaaten gegen den Ansatz der ESSR:

• Zum einen haben die Regierungen der reichen, wohlhabenden Mitgliedsstaaten wie Deutschland oder die Niederlande, dass eine stärkere soziale Säule der endgültige Einstieg in die Transferunion ist. dass man also schrittweise in eine immer konkretere Ausformulierung von Rechten und Ansprüchen aller EU-Bürger "reinrutscht", so dass am Ende entsprechende Umverteilungssysteme errichtet werden müssten. Gleichsam als Treibstoff für die Skeptiker in diesem Lager fungieren dann Forderungen aus der EU-Kommission nach einem eigenen Finanzbudget, das dann auch gleich verdoppelt werden sollte.
• Zum anderen sind die osteuropäischen Staaten mehr als misstrauisch gegenüber dem Ansatz der ESSR, denn sie befürchten, dass es bei der Stärkung der sozialen Dimension eben doch vor allem darum geht, die alten EU-Staaten vor unangenehmer Konkurrenz zu schützen. Anders ausgedrückt: Viele osteuropäische EU-Staaten wollen weiter auf den "Wettbewerbsvorteil" des Exports billiger Arbeitskräfte und auch günstiger Produkte aufgrund niedriger Arbeits- und Sozialkosten in ihren Ländern setzen. Diese Motivlage hat ja auch vor kurzem dazu beigetragen, dass sich einige osteuropäischen Länder gegen die Reform des Arbeitnehmer-Entsenderechts positioniert haben (vgl. dazu den Beitrag Ein Fortschritt bei der Eindämmung von Lohndumping. Oder? Die EU, die Entsenderichtlinie, ein Kompromiss - und seine Ambivalenz vom 25. Oktober 2017). 

Und abgerundet werden diese ganz unterschiedlichen Widerstände durch ungute Gefühle bei denen, deren Sozialsysteme heute bereits auf einem aus Sicht des EU-Vergleichs sehr hohen Niveau sind, denn die befürchten, dass es ja nicht nur eine Angleichung der schlechteren an die besseren Systeme geben kann, sondern auch umgekehrt ein Druck aufgebaut werden könnte, die System von oben nach unten zu fahren. In diese Richtung auch bereits Martin Höpner in seinem Beitrag Mogelpackung. Warum soziale Individualrechte die Europäische Union nicht sozialer machen: »Die „Europäische Säule sozialer Rechte“ ist mit erheblichen Risiken behaftet. Paradoxerweise kann ein Mehr an europäischen sozialen Rechten die soziale Praxis unter Druck setzen, statt sie zu schützen.«

Schlussendlich werden wir beim Thema ESSR - unabhängig von seiner materiellen Relevanzlosigkeit - wieder einmal konfrontiert mit dem Stukturproblem der EU (das im Euroraum nochmals ein anderes, nämlich größeres Gewicht hat): Die enormen Wohlstandsunterschiede und die weiter auseinanderlaufende ökonomische Leistungsfähigkeit ist ein eigenständiger Antreiber der Spannungen innerhalb der EU, die sich durchaus zu einer Existenzfrage für die EU ausdifferenzieren können und möglicherweise auch werden, weil die EU gleichzeitig kaum wirklich relevante Steuerungsinstrumente hat, um beispielsweise die Zunahme der Ungleichheit innerhalb der heterogenen EU aufzuhalten oder gar umzukehren.