Donnerstag, 29. Dezember 2016

Jenseits des "Wickelvolontariats" für Väter? Zehn Jahre Elterngeld und ein notwendiger Blick auf die Vorgängerleistungen Erziehungsgeld und Mutterschaftsurlaubsgeld

Das Jahresende ist ja allgemein die Zeit der Rückblicke und Bilanzierungen. Hinsichtlich des Elterngeldes bietet sich das vor allem deshalb an, weil diese Leistung am 1. Januar 2007 eingeführt wurde, mithin also zehn Jahre überblickt werden können.
Geregelt ist das Elterngeld im Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz (BEEG). Um den gesellschaftspolitischen Paradigmenwechsel, der mit der Einführung des Elterngelds verbunden war, verstehen zu können, muss man an dieser Stelle auf die Situation vor dem Jahr 2007 schauen. Bis dahin gab es das sogenannte Erziehungsgeld. Das war 1986 von der damaligen Koalition unter Helmut Kohl (CDU) eingeführt worden - und hatte eine interessante andere Leistung abgelöst, die vielen heute gar nicht mehr bekannt ist: das Mutterschaftsurlaubsgeld, das 1979 von der SPD/FDP-Bundesregierung unter Helmut Schmidt (SPD) in die Welt gesetzt worden ist. Mit dem ausdrücklichen Ziel einer besseren Vereinbarkeit von Mutterschaft und Beruf, denn diese Leistung wurde ausschließlich an vorher abhängig beschäftigte Mütter ausgereicht, 750 DM pro Monat bis zu sechs Monate lang, in dieser Zeit gab es dann ein verlängertes Kündigungsverbot und die Mütter waren beitragsfrei in der Kranken-, Renten- und Arbeitslosenversicherung abgesichert. 1984 wurde der Leistungsbetrag dann auf 510 DM pro Monat abgesenkt. Aus Spargründen. Das Mutterschaftsurlaubsgeld wurde aus zwei Richtungen kritisiert. Zum einen, da Väter keinen Anspruch auf eine entsprechende Leistung hatten. Zum anderen kritisierte etwa 1985 der damalige Familienminister Heiner Geißler „das ungerechte Zweiklassenrecht des Mutterschaftsurlaubsgeldes, das nur eine in einem abhängigen Erwerbsberuf tätige Mutter erhält“. Vor dem Hintergrund dieser Kritiklinie versteht man dann auch die Intention des 1986 ins Leben gerufenen Erziehungsgeldes besser.

Das seit dem 1. Januar 1986 verfügbare Erziehungsgeld sollte einen zeitweiligen gänzlichen Ausstieg aus dem Beruf - und zwar für längere Zeit als dies beim Mutterschaftsurlaubsgeld der Fall war - finanziell unterstützen und zugleich, im Gegensatz zum bisherigen Mutterschaftsurlaubsgeld, zumindest innerhalb bestimmter Einkommensgrenzen (bei einem Jahreseinkommen von 75.000 DM, bei Paaren maximal 100.000 DM, erlosch der Anspruch auf Erziehungsgeld) eine finanzielle Anerkennung der Erziehungsarbeit auch nichterwerbstätiger Mütter darstellen und dabei prinzipiell wahlweise Müttern oder Vätern zustehen.

Das war natürlich eingebettet in die gesellschaftspolitischen Vorstellungen der Kohl-Regierung. Dazu Wolfgang Erler in seinem Beitrag Alleinerziehende in Deutschland: Die Karriere eines Themas in Forschung und Sozialpolitik:
»Die Einführung des „Erziehungsgeldes“ war ein zentrales frauen- und familienpolitisches Projekt in der ersten Amtsperiode der liberal-konservativen Ära der Regierung Kohl, die von 1982 bis 1998 dauerte. Sie markierte den Einstieg in eine Sozialpolitik, die unsichtbare weibliche Arbeit in der Familie – „care work“– greifbar finanziell honoriert Die Anrechnung von Kindererziehungszeiten bei der Rentenberechnung folgte, und 10 Jahre später wurde mit der Einführung eines - ähnlich niedrigen - Anerkennungs-Lohns für pflegende Angehörige (“Pflegegeld“) auch die Fürsorgearbeit für pflegebedürftige Erwachsene, meist Ältere, ins System des volkswirtschaftlichen Geldkreislaufs einbezogen: monetarisiert und materialisiert.1986 startete dann das „Erziehungsgeld“ zunächst mit einer Bezugsdauer von einem Jahr; sie wurde mit mehrjährigem Abstand in zwei Schritten auf zwei während der ersten sechs Monate nach der Geburt ihres Kindes mindestens ein Elternteil Erziehungsgeld. Dieses sozial- und familienpolitische Instrument (abgestützt durch einen „Erziehungsurlaub“, seit 1998 in „Elternzeit“ umbenannt, der arbeitsrechtlich die Rückkehr an den bei Beginn des Mutterschutzes innegehabten Arbeitsplatz garantiert) wird hier deshalb erwähnt weil es für alleinerziehende Mütter mit Kleinkindern unter 3 Jahren eine existenzsichernde finanzielle Situation knapp oberhalb der Armutsschwelle herstellt. Anders als alle übrigen Einkommensarten wird das „Erziehungsgeld“ nämlich nicht auf die Sozialhilfe angerechnet. Alleinerziehende Mütter mit Kleinkindern erhalten also den vollen Sozialhilfesatz für sich und ihr(e) Kind(er) und zusätzlich noch das Erziehungsgeld vom Staat; damit können sie ein (Netto)Einkommen realisieren, das zumindest knapp über dem Einkommen vollzeitlich erwerbstätiger Frauen in Niedriglohnbereichen (Einzelhandel, Gastronomie u.ä.) liegt.« (Fußnote 4, S. 2f.)
Damit hat Erler in seinem Beitrag auch eine wichtige sozialpolitische Dimension des Erziehungsgeldes hervorgehoben, über die noch zu sprechen sein wird, denn hier hat es erhebliche Veränderungen gegeben.

Bei der Einführung 1986 wurde die Höhe und Bezugsdauer des Erziehungsgelds auf 600 DM für zehn Monate festgesetzt. 1988 wurde die Bezugsdauer auf zwölf Monate verlängert. Die mögliche Dauer des Erziehungsgeldbezugs wurde dann schrittweise bis auf zwei Jahre erhöht. 1998 wurde dann auch noch die Wahlmöglichkeit eingeführt, entweder das "normale" Erziehungsgeld 24 Monate lang (also 300 Euro pro Monat) - oder aber eine etwas höhere Leistung (450 Euro pro Monat) für maximal 12 Monate ("budgetiertes Erziehungsgeld").

Natürlich gab es auch Kritik an dem schwarz-gelben Erziehungsgeld. Passend zu dem hier vorgelegten Rückblick auf zehn Jahre Elterngeld konnte man beispielsweise Anfang 1997 in der Frauenzeitschrift EMMA anlässlich zehn Jahre Erziehungsgeld die schon in der Überschrift des Artikels in den Raum gestellte Bewertung lesen: Die Mütterfalle: »Im Januar 1996 wurde ein Gesetz zehn Jahre alt, das die Lage junger Frauen auf dem Arbeitsmarkt dramatisch verschlechtert hat: das ‚Bundeserziehungsgeldgesetz' (BErzGG).«
»Schon vor seiner Einführung stieß es bei Feministinnen, Gewerkschafterinnen und Frauenpolitikerinnen auf Widerstand, weil es - so die einhellige Meinung - Frauen mit Kindern (wieder) vom Arbeitsmarkt und in die Abhängigkeit vom Ehemann drängt ... Allein 1994 stellten 423.570 Mütter einen Antrag auf Erziehungsurlaub in Kombination mit Erziehungsgeld. Nur knapp jede 30. arbeitete die "erlaubten" 19 Teilzeitstunden weiter. Alle anderen gaben für ein Taschengeld ihren Beruf ganz auf ... Theoretisch hatten von Anfang an auch Väter das "Recht" auf die sogenannten "Babyjahre", doch in die praktische Pflicht wurden sie nie genommen. Folge: Der Männer-Anteil hat die Zweiprozentmarke nie überschritten. 1994 waren es gerade mal 6.990 Väter, die in den Erziehungsurlaub gingen ... Da Mütter nach der Geburt eines Kindes heute oft drei Jahre aus dem Berufsleben ausscheiden (bei zwei Kindern sind es schon sechs), sind sie als Konkurrenz um Stellen mit Aufstiegschancen praktisch ausgeschaltet. In einer Lebensphase, in der die entscheidenden Weichen für das gesamte Berufsleben gestellt werden, knüpfen Männer karrierefördernde Netzwerke, schieben sich Posten und Pöstchen zu oder sichern zumindest den Status quo. Kein Frauenförderplan, kein Gleichberechtigungsgesetz und keine noch so gutgemeinte Wiedereingliederungsmaßnahme kann diesen Rückstand der Mütter ausgleichen.«
So die damalige kritische Bewertung des Erziehungsgeldes. Aber das wurde am 1. Januar 2007 abgelöst vom Elterngeld. Diese Leistung stellt einen Paradigmenwechsel dar und kann hier die Vorgängerleistungen auch nur im jeweiligen zeitgeistigen Kontext verstanden werden, in dem es geboren wurde. Damals gab es eine intensive Debatte, die Vereinbarkeit von Beruf und Familie zu verbessern und bei einigen Akteuren sicher auch die Intention, die kritisierten Ausschlusseffekte der Mütter vom Arbeitsmarkt zu verringern. Gleichzeitig waren wir konfrontiert mit einer Debatte über die demografische Entwicklung und in diesem Zusammenhang wurde - ob offen oder eher mitlaufend - immer darauf verwiesen, dass gerade akademisch qualifizierte Frauen (angeblich) deutlich stärker von Kinderlosigkeit betroffen seien und man Anreize geben wollte, dass diese nicht auf eine Familiengründung verzichten, weil die materiellen Einschränkungen angesichts des erreichten Erwerbseinkommens zu groß sind.

Folglich bestand der angedeutete Paradigmenwechsel darin, dass man Abschied nahm von der Gewährung einer vom vorherigen Erwerbseinkommen unabhängigen einheitlichen Geldleistung
  • und das Elterngeld als Lohnersatzleistung mit einem niedrigen, (anfangs) für alle zur Verfügung gestellten Sockelbetrag ausgestaltet 
  • und das dann auch noch verbunden hat mit einer deutlichen Kompression der zeitlichen Inanspruchnahme dieser Leistung (grundsätzlich auf 12 Monate), um einen Anreiz zu setzen, früher wieder in den Beruf zurückzukehren
  • und durch die mögliche Erweiterung der Bezugsdauer auf 14 Monate, aber nur, wenn sich der Partner beteiligt, einen handfesten, also monetären Anreiz setzen wollte, dass es zu einer höheren Väterbeteiligung kommt.
Die Konsequenzen dieses Umbaus muss man deutlich benennen:
  • Neben dem Mindestbetrag von 300 Euro kann die Höhe des Elterngeldes in Abhängigkeit vom vorher bezogenen Erwerbseinkommen auf bis zu 1.800 Euro im Monat ansteigen. Anders ausgedrückt und das war auch so gewollt: Das Kind eines Akademikers mit hohem Einkommen ist im Elterngeld "mehr wert" als das einer Verkäuferin oder einer vor der Geburt nicht erwerbstätigen Mutter. Das liegt in der Natur der Ausgestaltung als Lohnersatzleistung.
  • Sozialpolitisch doppelt brisant ist der folgende Tatbestand: In der alten Welt des Erziehungsgeldes gab es den Geldbetrag bis zu 24 Monate lang und auch für Mütter, die vor der Geburt nicht (mehr) erwerbstätig waren. Und das Erziehungsgeld wurde nicht angerechnet auf andere Sozialleistungen, die zur Existenzsicherung beispielsweise von Alleinerziehenden in Anspruch genommen werden konnten. Mit dem Elterngeld war nicht nur eine Halbierung der möglichen Bezugsdauer verbunden, sondern zum 1. Januar 2011 wurde eine ganz massive Veränderung vorgenommen: Der Mindestbetrag von 300 Euro war auch nach der Ablösung des Erziehungs- durch das Elterngeld beim Bezug von Leistungen nach dem SGB II anrechnungsfrei. Das wurde 2011 abgeschafft und für eine Mutter im Hartz IV-Bezug wird seitdem der Betrag voll mit dem Hartz IV-Anspruch verrechnet, sprich: sie hat keinen Cent mehr in der Tasche. Im Zusammenspiel der beiden Komponenten Halbierung der Bezugsdauer und Anrechnung auf die Grundsicherungsleistungen hat sich die Position der davon Betroffenen deutlich verschlechtert.
Die Ausgaben für das Elterngeld lagen 2008 bei 4,18 Mrd. Euro, 2014 waren es bereits 5,68 Mrd. Euro, die aus Bundesmitteln finanziert werden.

Aber wenigstens das Ziel einer deutlich stärkeren Väterbeteiligung wurde offensichtlich erreicht, wenn man einen ersten Blick auf die Daten wirft. Wir erinnern uns - in den 1990er Jahren lag der Anteil der Väter, die damals Erziehungsgeld in Anspruch genommen haben, immer unter zwei Prozent, also gleichsam im molekularen Bereich.
Die Werte des Elterngeldes hingegen lassen sich sehen: 2009 lag der Anteil der Kinder, deren Vater Elterngeld bezogen hat, bei bundesweit 23,4 Prozent. Für 2012 wurde bereits von 29,3 Prozent berichtet. Und 2014 haben wir bereits 34,2 Prozent erreicht. Mit einer erheblichen Streuung zwischen den Bundesländern, so liegen die Werte in Sachsen und Bayern oberhalb der 40 Prozent, während es im Saarland nur 23 Prozent sind (vgl. dazu auch die Abbildung am Anfang des Beitrags sowie ausführlicher Statistisches Bundesamt: Elterngeld für Geburten 2014. Nach Kreisen, Oktober 2016).

Also in der Tat: Immer mehr Väter nehmen das Elterngeld in Anspruch. Ja, aber auch hier muss man genauer hinschauen. Bereits am 7. Dezember 2013 wurde dieser Blog-Beitrag veröffentlicht: Väter beziehen immer häufiger, aber auch immer kürzer Elterngeld. Darin kann man diesen Hinweis finden:
»Die durchschnittliche Bezugsdauer der Väter im Elterngeldbezug hat sich von 3,5 Monate im Jahr 2009 auf nur noch 3,2 Monate im vergangenen Jahr verringert. Hintergrund für diese Entwicklung ist eine zunehmende Kompression des Inanspruchnahmeverhaltens der Väter auf die vorgeschriebenen zwei Monate.
Für im zweiten Vierteljahr 2009 geborene Kinder entschieden sich 75,0 % der männlichen Elterngeldbezieher für die Mindestbezugsdauer von 2 Monaten. Dieser Anteil ist inzwischen auf 78,3 % angestiegen.«
Und der entsprechende Wert ist nochmals leicht zurückgegangen: Die durchschnittliche Bezugsdauer des Elterngeldes für im Jahr 2014 geborene Kinder liegt für Väter bei 3,1 Monaten, so das Statistische Bundesamt. Und noch genauer: Väter, die vor der Geburt ihres Kindes erwerbstätig waren, hatten eine durchschnittliche Bezugsdauer von 2,9 Monaten. Die extreme Ungleichverteilung zwischen den Geschlechtern verdeutlichen aus diese Werte:
»Die Mindestbezugsdauer von zwei Monaten wählten auch weiterhin fast ausschließ­lich die Väter: Nur 1 % der Mütter, aber 79 % der Väter nahmen das Elterngeld für zwei Monate in Anspruch. Hingegen bezogen 89 % der Mütter, aber nur 5 % der Väter das Elterngeld für 12 Monate oder länger.« (Statistisches Bundesamt 2016: 15).
Fazit: Die große Mehrzahl der Väter beteiligt sich wie gewünscht an der Elternzeit, aber auch nur in dem von der gesetzlichen Regelung geforderten Umfang von zwei Monaten, um die Bezugsdauer von 12 auf 14 Monaten verlängern zu können.

Aber die Entwicklung geht weiter und für Kinder, die ab dem 1. Juli 2015 geboren wurden und werden, hat sich der Gesetzgeber eine weitere Auffächerung der Leistung Elterngeld ausgedacht und eingeführt: ElterngeldPlus heißt das jetzt. Auf der entsprechenden Website des Bundesfamilienministeriums kann man dann diese Erläuterung finden - die zugleich schon andeutet, was man feststellen muss: Es wird alles komplizierter:
»Eltern, die nach der Geburt des Kindes Teilzeit arbeiten, können die Bezugszeit des Elterngeldes verlängern: Aus einem Elterngeldmonat werden zwei ElterngeldPlus-Monate. Entscheiden Mütter und Väter sich, zeitgleich mit ihrem Partner in Teilzeit zu gehen – für vier Monate lang parallel und zwischen 25 bis 30 Wochenstunden – erhalten sie mit dem Partnerschaftsbonus vier zusätzliche ElterngeldPlus-Monate.«
Das ElterngeldPlus kann alternativ oder in Ergänzung zu dem nun als „Basiselterngeld“ bezeichneten Elterngeld in der bisherigen Form von den Berechtigten gewählt werden.  Zwar kann der Elterngeldbezug jetzt von 14 auf 28 Monate verdoppelt werden, aber das hat seinen Preis, denn die Höhe der Leistung liegt dabei bei höchstens der Hälfte des monatlichen Basiselterngeldbetrags, das Eltern ohne Teilzeiteinkommen zusteht. Und dann hat man erneut auf die Väter geschaut und sich eine weitere Anreiz-Komponente ausgedacht, man achte aber auf die Voraussetzungen, die zu erfüllen sind: Mit dem ebenfalls für Geburten ab 1. Juli 2015 eingeführten Partnerschaftsbonus können weitere ElterngeldPlus-Monate in Anspruch genommen werden, wenn sich die Eltern Familien- und Erwerbsarbeit partnerschaftlich aufteilen. Es wird vier Monate länger ElterngeldPlus gezahlt. Bedingung hierfür ist, dass beide Elternteile für mindestens vier aufeinander folgende Lebensmonate des Kindes gleichzeitig zwischen 25 und 30 Wochenstunden erwerbstätig sind.
Solche Fälle mag es geben - aber zugleich werden die meisten Betroffenen abwinken, denn man muss erst einmal zwei unterschiedliche Arbeitgeber finden, die diese Klimmzüge gleichzeitig mitmachen. Zur Inanspruchnahme meldete das Statistische Bundesamt am 27. Januar 2016: Elterngeld: 14 % der Neuein­steiger entscheiden sich für Elterngeld Plus. Die Daten beziehen sich auf die zweite Hälfte des Jahres 2015, denn Anspruch auf die neue Form der Leistung gibt es wie bereits ausgeführt erst für Kinder, die ab dem 1. Juli 2015 geboren sind: »Von den Beziehenden, deren Kind ab dem 1. Juli 2015 geboren wurde, entschieden sich bislang knapp 14 % für die Inanspruchnahme von Elterngeld Plus.«

Die sicher gut gemeinte Absicht des Gesetzgebers ist zu erkennen, das Instrument Elterngeld noch zielgenauer auszugestalten und bestimmte Lebensmodelle zu fördern. Aber das hat einen hohen Preis, den wir auch in vielen anderen sozialpolitischen Handlungsfeldern zahlen müssen: Die Regelungen werden immer komplizierter, weil man immer mehr Sachverhalte voneinander abgrenzen und definieren muss, die Anspruchsvoraussetzungen erschließen sich vielen Bürgern nicht mehr, sonder überfordern nicht wenige. Ob der Preis nicht zu hoch ist für eine oftmals überschaubare Verbesserung einzelner Teilgruppen mag jeder selbst entscheiden.

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