„Integrationsarbeit“ statt „80 Cent-Arbeitsgelegenheiten“? Und die Untiefen des Versuchs einer integrationsgesetzlichen Abbildung der Lebenswirklichkeit

Das Bundesarbeitsministerium bewirbt auf der ministerialen Website das anstehende Integrationsgesetz mit großen Versprechungen: »Es fördert den schnellen Zugang zum Arbeitsmarkt und die Integration durch Arbeit. Dafür wird das Angebot an Integrations- und Sprachkursen verbessert und ausgebaut.  Der Weg in eine Berufsausbildung wird durch eine gezieltere Förderung und mehr Aufenthaltssicherheit eröffnet. Zusätzliche 100.000 Arbeitsgelegenheiten für Berechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz ermöglichen erste Einblicke in den deutschen Arbeitsmarkt.« Die in dem Konzept enthaltenen zusätzlichen 100.000 Arbeitsgelegenheiten wurden in dem Beitrag "Nirwana-Arbeitsgelegenheiten" zwischen Asylbewerberleistungsgesetz und SGB II. Eine dritte Dimension der "Ein-Euro-Jobs" und die dann auch noch 20 Cent günstiger? vom 12. Juni 2016 bereits kritisch auseinandergenommen. In diesem Zusammenhang stellt sich natürlich die Anschlussfrage, was man denn alternativ machen sollte und könnte, um die Arbeitsmarktintegration der Flüchtlinge zu fördern. Da gibt es dann beispielsweise den Vorschlag der „Integrationsarbeit“ in expliziter Abgrenzung zu dem geplanten Einsatz des Instrumentariums der Arbeitsgelegenheiten. Dieser Vorschlag ist auch deshalb genauer anzuschauen, weil er nicht etwa aus der Ecke der „üblichen Verdächtigen“ kommt, denen es vor allem um Förderung und Ausweitung der arbeitsmarktpolitischen Aktivitäten geht. Denn der Verfasser, Steffen J. Roth, ist seit 2002 Geschäftsführer des die Fahne der Ordnungspolitik hochhaltenden Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln. Roth hat 2002 promoviert zum Thema „Beschäftigungsorientierte Sozialpolitik. Gemeinnützige Beschäftigung als Brücke zwischen Sozialsystem und Arbeitsmarkt“ und daran schließen seine aktuellen Überlegungen die „Integrationsarbeit“ betreffend an.

Roth hat sich jetzt unter dem vielversprechenden Titel Wie die Integration der Flüchtlinge gelingen kann in einem Gastbeitrag in der FAZ zu Wort gemeldet. Ausgangspunkt seiner Überlegungen ist diese sicher von vielen geteilte Diagnose:

»Ein großer Teil der Flüchtlinge wird dauerhaft bleiben oder zumindest vorübergehend geduldet werden. Die wenigsten werden einen schnellen Zugang zum Arbeitsmarkt finden. Wenn wir in der Integrationspolitik keine neuen Wege gehen, werden Hunderttausende leistungsfähiger und leistungswilliger Menschen über Jahre hinweg Leistungen aus den Sozialsystemen beziehen werden, ohne sich selbst und der aufnehmenden Gemeinschaft helfen zu können.«

Damit sind natürlich erhebliche Kosten verbunden und man kann nun versuchen, auf der Ausgabenseite Mittel einzusparen oder aber »auf der Ertragsseite Wege ... erschließen, dank derer die Zuwanderer ihren Hilfebedarf aus eigener Kraft reduzieren und der aufnehmenden Gesellschaft etwas zurückgeben können.« Der letzte Punkt ist sein konzeptioneller Anknüpfungspunkt.

Und dass wir Handlungsbedarf haben, begründet Roth auch mit Bezug auf Argumentationslinien, die in der Arbeitsmarktpolitik seit Jahrzehnten vorgetragen werden, um Investitionen beispielsweise in öffentlich geförderte Beschäftigung eines Teils der Arbeitslosen zu legitimieren:

»Aus sozialwissenschaftlicher Sicht ist außerdem zu erwarten, dass eine anhaltende Untätigkeit der Flüchtlinge negative Folgen auf deren Integrations- und Beschäftigungsfähigkeit hat. Anhaltende unfreiwillige Untätigkeit wirkt sich negativ auf die psychische und physische Gesundheit der Betroffenen aus und bewirkt Resignationseffekte ... Studien zeigen darüber hinaus signifikante Effekte auf Persönlichkeitsveränderungen, die einer zukünftigen Beschäftigung entgegenstehen können.«

Man muss sich einfach mal jenseits aller sicherlich hilfreichen Studien vorstellen, man wäre in ein fremdes Land geflüchtet, in einer Sammelunterkunft untergebracht, Monate darauf wartend, überhaupt einen Asylantrag stellen zu können, der dann noch bearbeitet werden muss. Und den ganzen Tag nichts zu tun zu haben. Die Zeit totschlagen zu müssen. Man kann sich selbst vorstellen, dass das ein nicht selten im wahrsten Sinne des Wortes krank machendes Setting ist.

Deshalb muss man alles versuchen, um die Betroffenen so schnell wie möglich in Beschäftigung zu integrieren, so die Argumentation von Roth, der dann von „Integrationsarbeit“ spricht – auch, aber nicht nur, als »Möglichkeit, die zermürbende und lähmende Zeit des untätigen Abwartens zu beenden«. Was soll „Integrationsarbeit“ sein?

»Sie bietet arbeitsfähigen Flüchtlingen eine breite Palette Tätigkeiten, erschließt ihnen unmittelbar sinnstiftende und integrationsfördernde Arbeit im Dienste der sie aufnehmenden Gemeinschaft. Da die Tätigkeiten der Integrationsarbeit im schlechtesten Fall kostenneutral für die öffentlichen Haushalte sein sollen und bestenfalls sogar Ersparnisse oder Einnahmen generieren, können alle arbeitsfähigen Flüchtlinge an solchen Maßnahmen teilhaben. Im Kern geht es darum, den Betroffenen Tätigkeiten zu eröffnen, in denen ein Wert geschaffen wird, für den auch eine Zahlungsbereitschaft der Bevölkerung besteht. Da die Versorgung der Flüchtlinge durch Sach- oder Geldleistungen im Rahmen des Asylbewerberleistungsgesetzes, durch Arbeitslosengeld II oder Sozialhilfe gewährleistet wird, sollen die in der Integrationsarbeit erwirtschafteten Leistungen und Entgelte prinzipiell nicht den Teilnehmern persönlich, sondern der sie unterstützenden Gemeinschaft zukommen.«

Nun könnte man an dieser Stelle einwerfen, dass das doch auch mit den geplanten Arbeitsgelegenheiten (AGH) angestrebt wird, sogar mit dem Unterschied, dass die Teilnehmer an den AGH noch eine Mehraufwandsentschädigung von 80 Cent bekommen sollen, in dem Modell von Roth sind die nicht vorgesehen. Aber der erste Blick täuscht, denn wie bereits in dem kritischen Beitrag vom 12.06.2016 dazu ausführlich dargelegt, leiden die Arbeitsgelegenheiten als Instrument unter dem bestehenden restriktiven Förderrecht mit seinen Anforderungen wie Zusätzlichkeit, öffentliches Interesse und vor allem der Wettbewerbsneutralität.

Genau diese seit vielen Jahren in der arbeitsmarktpolitischen Fachdiskussion zu Recht kritisierten Begrenzungen mit ihren teilweise kontraproduktiven Effekten auf eine echte Arbeitsmarktintegration werden auch von Steffen J. Roth aufgegriffen und in Frage gestellt.

Dazu trägt er in seinem Beitrag einen interessanten Gedankengang vor, der darauf abstellt, in welchen Blockaden wir uns derzeit bewegen:

»Nehmen wir an, ein Flüchtling erfährt die Hilfsbereitschaft einer Anwohnerin seiner Unterkunft, die ihn ehrenamtlich bei Behördengängen und beim Erwerb der deutschen Sprache unterstützt. Nehmen wir weiterhin an, dieser Flüchtling würde bei einem Spaziergang bemerken, wie sich ebenjene hilfsbereite Person mit schweren Einkaufstaschen abmüht. Er entscheidet ohne zu zögern, der Frau zu helfen, und bringt ihren Einkauf nach Hause. Sie bedankt sich freundlich, bietet ihm einen Tee an, man unterhält sich. Im Gespräch erfährt der Flüchtling, dass es der Frau schwerfällt, den Rasen zu mähen. Er bietet an, diese Arbeit zu übernehmen. Die Frau willigt ein und freut sich zu beobachten, wie emsig der junge Mann die Aufgabe erledigt. Bei der Verabschiedung drückt ihm die Frau zehn Euro in die Hand. Der junge Mann lehnt höflich ab. Schließlich wollte er sich für die zuvor erfahrene Hilfsbereitschaft erkenntlich zeigen. Die Frau wiederum will die Tatkraft des jungen Mannes nicht ausnutzen. Die beiden einigen sich schließlich darauf, dass die Frau die zehn Euro dem Flüchtlingsnetzwerk vor Ort spenden wird.«

Und genau an dieser Stelle der bis hierher schönen Geschichte betreten die bekannten Einwände die Bühne des Geschehens:

»Ein unromantisch-kritischer Geist wird ... mahnend auf eventuelle unerwünschte gesellschaftliche Folgen aufmerksam machen: Wieso unterrichtet die Anwohnerin Deutsch und hilft bei Behördengängen? Verdrängt solche ehrenamtliche Tätigkeit nicht professionelle Deutschlehrer und Anwälte oder Sozialarbeiter? Und kann die Anwohnerin diese Tätigkeiten überhaupt auf einem ausreichend hohen Niveau ausüben? Welche Folgen hat es, wenn der Flüchtling der Frau beim Einkauf oder Rasenmähen hilft? Schließlich bietet der örtliche Supermarkt einen kostenpflichtigen Heimlieferservice an. Vom Angebot kommerzieller Gärtner ganz zu schweigen. Wieso bietet die Frau dem jungen Mann ein Entgelt an? So ein entgeltlicher Leistungsaustausch kann als Schwarzarbeit und Sozialversicherungsbetrug angesehen werden. Wieso lehnt der Flüchtling das angebotene Geld ab? Unterwirft er sich nicht menschenunwürdig, wenn er unentgeltlich arbeitet, und drückt er nicht das allgemeine Lohnniveau?«

Bei den Arbeitsgelegenheiten (z.B. bei den nach § 16d SGB II) hat man diese Einwände institutionalisiert in Form der einschränkenden förderrechtlichen Bedingungen, die erfüllt sein müssen, damit die möglichen „Kollisionen“ mit dem „normalen“ Arbeitsmarkt oder Verdrängungseffekte auf dem Arbeitsmarkt der Kommunen verhindert oder zumindest vermieden werden sollen, wofür man allerdings einen hohen Preis zu zahlen hat hinsichtlich der Sinnhaftigkeit und der Werthaltigkeit der dann noch verbleibenden Einsatzfelder. Das hat Konsequenzen, auch Roth kritisiert die am Beispiel der geforderten „Zusätzlichkeit“ mit der Schlussfolgerung, diese bedinge »ein systematisches Verbot produktiver Einsätze. Je mehr eine Arbeit wertgeschätzt wird, umso weniger genügt sie dem gesetzgeberischen Anspruch.«

Er plädiert für eine ganz andere Sichtweise auf Zusätzlichkeit:

»Zusätzlich im volkswirtschaftlichen Sinne wäre im Gegenteil jede Arbeitsleistung, die der Gesellschaft einen höheren Nutzen stiftet, als sie an Kosten verursacht ... Je produktiver die Teilnehmer in ihrer Tätigkeit sind, desto höher der Zusatznutzen für die Gemeinschaft. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht verdrängen die Maßnahmenteilnehmer keine reguläre Beschäftigung, sie ermöglichen zusätzliche Leistungen.«

Auch die im bestehenden Recht verankerte Begrenzung auf kommunale und steuerrechtlich als gemeinnützig eingestufte Träger wird von ihm kritisiert.

Wie will Roth nun seine – im Vergleich zu den heute gegebenen Arbeitsgelegenheiten deutlich erweiterte - „Integrationsarbeit“ umsetzen? Er greift dabei auf einen Ansatz zurück, den wir schon seit vielen Jahrzehnten kennen, in der alten Welt der Bundesanstalt für Arbeit waren das beispielsweise die „ABM-Ausschüsse“ und heute gibt es im SGB II die „örtlichen Beiräte“ (nach § 18d SGB II):

Er plädiert dafür, dass ein »kommunales Gremium aus lokalen Vertretern der Politik, der Gewerkschaften, der Unternehmen, der Kammern und der Arbeitsagenturen über die Einsatzmöglichkeiten der Flüchtlinge bestimmen. Je nach Struktur der Kommune können weitere Interessenvertreter aufgenommen werden. Deren Kenntnisse der lokalen Begebenheiten können genutzt werden, um Bedarfe zu identifizieren, die durch den Einsatz von Flüchtlingen gedeckt werden können, ohne größere Verwerfungen zu provozieren.«

Die Kommunen sollten möglichst freie Hand haben, wie sie die Integrationsarbeit konkret umsetzen. »Die Akteure vor Ort werden dabei mit Augenmaß vorgehen und erkennbare Beeinträchtigungen etablierter Unternehmen vor Ort genauso vermeiden wie wiederholte Arbeitseinsätze bei denselben Auftraggebern gegen zu geringe Verleihgebühren. Es kann vor Ort darüber entschieden werden, ob die Teilnehmer zusätzliche Anreize in Form von Zertifikaten zur Dokumentation ihrer Tätigkeiten sowie privilegierten oder über Bildungsgutscheine subventionierten Zugang zu weiterführenden Sprachkursen erhalten.«

Das klingt natürlich für den einen oder anderen reichlich ungenau und wenig normiert, aber das ist auch in anderen Konzepten ein wesentliches Element für einen möglichst flexiblen und nicht die Luft abschnürenden Förderrahmen (vgl. dazu beispielsweise die Vorschläge in Stefan Sell: Hilfe zur Arbeit 2.0. Plädoyer für eine Wiederbelebung der §§ 18-20 BSHG (alt) in einem SGB II (neu). Remagener Beiträge zur Sozialpolitik 19-2016, Remagen 2016).

Aus einer systematischen Sicht wäre das zu ergänzen um die grundsätzliche Frage nach der Sinnhaftigkeit der bestehenden institutionellen Vielgestaltigkeit der Zuständigkeiten für Flüchtlinge, Asylbewerber, Asylberechtigte, Geduldete usw. Dazu bereits mein Hinweis in dem Beitrag vom 12.06.2016: »Am Ende landen die meisten Flüchtlinge alle im Hartz IV-System, also im Rechtskreis des SGB II, außer sie können sich als anerkannte Asylbewerber auf dem Arbeitsmarkt alleine finanzieren, was einigen, sicher in den nächsten Jahren aber nicht vielen gelingen wird. Warum also nicht die Jobcenter von Anfang an für die arbeitsmarktliche Betreuung und Begleitung der Flüchtlinge zuständig machen? Das wäre konsequent und man vermeidet die zahlreichen Probleme, die sich allein aus dem Rechtskreiswechsel und der heute schon vorhandenen und nun auch noch auszubauenden Teil-Zuständigkeit der BA mit ihren Arbeitsagenturen ergeben.«

Und warum das so wichtig ist, dass man flexible und nicht zu detailliert ausgestaltete Regelungen braucht, kann man auch an einem anderen, benachbarten Beispiel aus dem großen Themenfeld Integration von Flüchtlingen in Arbeit besichtigen. Konkret geht es um die Ermöglichung und Absicherung des Zugangs von Flüchtlingen zu einer gerade auf dem deutschen Arbeitsmarkt so wichtigen Berufsausbildung. Das geplante Integrationsgesetz der Bundesregierung geht hier offensichtlich in die von vielen geforderte Richtung: Asylbewerber, die bald nach ihrer Ankunft eine Berufsausbildung beginnen, sollen nicht durch eine Abschiebung aus der Ausbildung herausgerissen werden. So hatten es Wirtschaftsvertreter immer wieder gefordert, und so sieht es das geplante neue Integrationsgesetz nun auch im Grundsatz vor. Denn ansonsten wären viele Betriebe nicht bereit, Asylbewerber auszubilden, bevor ihre Bleibeperspektive rechtssicher geklärt ist. Hinzu kommt: Wer erfolgreich seine Prüfung macht, soll noch für zwei Jahre hierzulande in seinem Ausbildungsberuf arbeiten dürfen. So positiv beginnt der Artikel Streit über Abschiebeschutz für Lehrlinge, dessen Überschrift aber schon andeutet, dass es dann doch nicht so einfach kommt wie gedacht:

»Gewerkschaften, Arbeitgeber und Grüne halten die geplante Neuregelung für nicht praxistauglich und fordern daher eine Nachbesserung. Sie sieht vor, dass betroffene Lehrlinge unabhängig vom Grund des Ausbildungsabbruchs sofort abgeschoben werden. Betriebe müssen den Abbruch der Ausländerbehörde melden. Falls sie dies versäumen, droht ihnen ein Bußgeld von 30.000 Euro.«

Das grundsätzliche Problem lässt sich hier leicht erkennen: Wenn man regelt, dass eigentlich aus anderen Gründen abzuschiebende Personen, weil sie eine Ausbildung machen, nicht abgeschoben werden dürfen, stellt sich sogleich die Folgefrage, wie denn mit dem Fall umgegangen werden soll, dass der Betroffene die Ausbildung abbricht und damit der eigentliche Schutzgrund wegfällt.

Die Arbeitgeber halten grundsätzlich eine Meldepflicht als Vorkehrung gegen einen möglichen Missbrauch des Abschiebeschutzes für Auszubildende für nachvollziehbar, stören sich aber an der im Gesetzentwurf vorgesehenen Bußgeldandrohung. Eine bußgeldbewehrte Meldepflicht der Betriebe hingegen werde das Verhältnis zwischen Ausbilder und Lehrling unnötig belasten und von einer Ausbildung von Asylbewerbern und Geduldeten abschrecken.

Auch der DGB verneint nicht grundsätzlich, dass ein Ausbildungsabbruch auch Folgen für den Abschiebeschutz haben solle, weist aber darauf hin:

»Mit der geplanten Regelung werde aber nicht ausreichend berücksichtigt, dass „ein Abbruch der Ausbildung häufig aufgrund schlechter Bedingungen oder mangelnder Ausbildungsqualität erfolgt“. Deswegen sei zumindest klarzustellen, dass sich ein Wechsel in einen anderen Ausbildungsbetrieb nicht negativ auf die Duldung auswirke.«

Die arbeitsmarktpolitische Sprecherin der Grünen im Bundestag, Brigitte Pothmer, wird mit dem Vorschlag zitiert, »Abbrechern eine Frist von sechs Monaten einzuräumen, in denen sie sich um eine Ersatzausbildung bemühen können. Pothmer weist darauf hin, dass schon bisher jede vierte Berufsausbildung vorzeitig ende – aus vielfältigen Gründen, die auch mit dem Ausbildungsbetrieb und der Berufswahl zu tun haben könnten.«

Dieses Beispiel zeigt erneut, dass der Teufel im Detail versteckt ist und je genauer man bestimmte Fallkonstellationen zu regeln versucht, um so mehr Folgeprobleme tun sich auf. Am 20. Juni 2016 wird es im Bundestag eine Anhörung zum Integrationsgesetzentwurf geben und man darf gespannt sein, ob man das beschriebene Problem einer Lösung und wenn ja, welcher, zuführen kann.