Mittwoch, 16. Juli 2014

Nicht Fisch, nicht Fleisch. Statt punktuelles Herumfummeln am Kooperationsverbot zwischen Bund und Ländern sollte man das einfach streichen

Es ist zum Haare raufen, wenn man denn noch welche hat. Wieder einmal werden wir Zeugen einer Tat, die man beschreiben muss als punktuelles Herumfummeln an einer komplexen Sache und dem Verzicht auf eine sachlich eigentlich und auch dringlich gebotene Lösung, weil man sich im föderalen Kuddelmuddel nicht auf eine substanzielle Handlung verständigen kann. Wir sprechen also von der Bildungspolitik. Genauer: Vom Kooperationsverbot zwischen Bund und Länder, das man vor einigen Jahren sogar in das Grundgesetzt gemeißelt hat, um es nach jahrelanger Kritik daran nunmehr an einer Stelle wieder rauszukratzen. Aber nur an einer kleinen Stelle. Ansonsten bleibt der Unsinn. Und das wird uns dann auch noch - ja, man ahnt es - als "alternativlos" verkauft.

Um die Rosstäuscherei nachvollziehen zu können, die die Große Koalition durch eine erneute Grundgesetzänderung plant, muss man erläutern, wie es überhaupt zu dem Kooperationsverbot zwischen Bund und Ländern in der Bildungspolitik kommen konnte. Dazu müssen wir einen Zeitsprung in die letzte Große Koalition machen, denn in deren Zuständigkeit fällt das grundgesetzlich verankerte Kooperationsverbot. Hierzu die folgende Erläuterung:
»Das so genannte „Kooperationsverbot“ ist durch die am 1.9.2006 in Kraft getretene Föderalismusreform I eingeführt worden. Der Begriff leitet sich aus dem geänderten Artikel 104b Abs. 1 Grundgesetz (GG) ab, der Bundesfinanzhilfen in Bereichen, in denen die Länder die alleinige Gesetzgebungskompetenz haben, ausschließt. Nachdem durch die Reform die Zuständigkeiten für den Bildungsbereich fast vollständig auf die Länder übergegangen sind, sind die Einflussmöglichkeiten des Bundes weiter begrenzt worden. War es ihm vorher noch möglich gewesen, über wesentliche Mitfinanzierungsmöglichkeiten im schulischen Bildungsbereich Einfluss zu nehmen, wie z.B. mit dem 2003 geförderten Ganztagsschulprogramm geschehen, verbietet das Kooperationsverbot nun jegliche schulpolitischen Initiativen des Bundes, selbst wenn alle 16 deutschen Bundesländer einverstanden wären ... Letzte Bereiche, in denen Bund und Länder im Bildungsbereich zusammenarbeiten können, werden in Art. 91b GG definiert, nach dem Bund und Länder z.B. nach dem Einstimmigkeitsprinzip bei der Förderung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen zusammenwirken können. So finanzieren der Bund und die Länder gemeinsam den Hochschulpakt und die Exzellenzinitiative.«
Es ist nicht nur von historischem Interesse, wenn man an dieser Stelle darauf hinweist, dass zahlreiche Bundesländer massiven Druck ausgeübt hatten, dieses Kooperationsverbot grundgesetzlich zu verankern, um die Alleinzuständigkeit der Länder in Bildungsfragen in Stein zu meißeln. Besonders hervorgetan hatte sich damals der sozialdemokratische Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, Kurt Beck, nunmehr im Ruhestand. Doch kaum hatten die Bundesländer das erreicht, was sie wollten, gegen den Widerstand von über 90 % der Experten, die in den Anhörungen und auch im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens dringlich von einer solchen Verfassungsänderung abgeraten hatten, mussten die Bundesländer die Hosen herunterlassen, denn sie waren ganz offensichtlich nicht in der Lage, den anstehenden Ausbau „ihrer“ Hochschulen mit eigenen Bordmitteln stemmen zu können, so dass flugs der Hochschulpakt I aufgelegt werden musste, der vor allem erhebliche Bundesmittel zum Ausbau der Hochschulen vorsah. Mittlerweile sind wir beim Hochschulpakt III angekommen.

Und es sollte an dieser Stelle auch darauf hingewiesen werden, dass der letzte Schub des Ganztagsschulausbaus nicht ohne dass mit vier Milliarden Euro bestückte Förderprogramm des Bundes zu Stande gekommen wäre.

Aber nicht nur im Bereich der Hochschulen und der Schulen besteht – wenn man ehrlich ist – erheblicher Kooperationsbedarf zwischen Bund und Ländern, das gilt auch für eine weitere, gleichsam zentrale Stufe unseres Bildungssystems, wo wir mit einer erheblichen Unterfinanzierung konfrontiert sind: dem Kita-System, bzw. korrekter den 16 Kita-System in den einzelnen Bundesländern. Gerade in diesem Bereich wird seit Jahren unermüdlich gefordert, dass es eine regelgebundene anteilige Bundesfinanzierung der laufenden Betriebskosten und nicht nur eines Teils der Ausbaukosten beispielsweise im Zusammenhang mit der Einführung eines Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz ab dem vollendeten ersten Lebensjahr, der seit dem 1. August 2013 scharf gestellt worden ist, geben muss.

Wenn man die unterschiedlichen Bereiche unseres Bildungssystems von den Kitas über die Schulen bis hin zu den Hochschulen durchdekliniert, dann wird man erkennen müssen, das wir dringend zur Systementwicklung ein gemeinsames Vorgehen und damit auch eine gemeinsame Finanzierung von Bund, Bundesländern und Kommunen benötigen, um die anstehenden Aufgaben bewältigen zu können. Logische Konsequenz aus diesen Erkenntnissen: Abschaffung des Kooperationsverbotes und endlich eine Diskussion, wie man einen vernünftigen Finanzierungsmix hin bekommt.

Doch Hoffnung, dass die Entwicklung in diese Richtung geht, sollte man nach den nunmehr bekannt gewordenen Plänen der Großen Koalition zu den Akten legen. Was genau ist geplant?
Das eigentliche Kooperationsverbot ist in Art. 104b Abs. 1 GG normiert. Der Art. 91b des Grundgesetzes enthält die Ausnahme von diesem Kooperationsverbot und dieser Artikel sieht so aus:
Art 91b GG
1) Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung zusammenwirken bei der Förderung von:
1. Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschulen;
2. Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen;
3. Forschungsbauten an Hochschulen einschließlich Großgeräten.
Vereinbarungen nach Satz 1 Nr. 2 bedürfen der Zustimmung aller Länder.
Und welche gewaltige Veränderung plant die Bundesregierung  an diesem Artikel? Die Antwort darauf finden wir in dem vorliegenden "Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91b)", der heute vom Bundeskabinett gebilligt wurde. Hier der Änderungstext:
„Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregio- naler Bedeutung bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenwirken. Vereinbarungen, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen, bedürfen der Zustimmung aller Länder. Dies gilt nicht für Vereinbarungen über Forschungsbauten einschließlich Großgeräten.“
Ja Wahnsinn, wird der eine oder die andere jetzt im Lichte dieser Änderungsformulierungen ausrufen. Schauen wir noch in die Begründung zu diesem Änderungsvorschlag den Art. 91 b unseres Grundgesetzes betreffend (S. 4 des Entwurfs):
»Mit der Erweiterung der Kooperationsmöglichkeiten in Wissenschaft, Forschung und Lehre werden die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass der Bund und die Länder gemeinsam die Grundfinanzierung der Hochschulen stärken ... Bund und Länder erhalten durch die Grundgesetzänderung zusätzlichen Gestal- tungsspielraum in der gemeinsamen Wissenschaftsförderung ... Mit der Grundgesetzänderung wird zusätzlich eine langfristige Förderung von Hochschulen, einzelnen Instituten oder Institutsverbünden ermöglicht. Darüber hinaus können Verbindungen von Hochschulen und außeruniversitären Einrichtungen zu- künftig wesentlich einfacher als bisher gemeinsam durch Bund und Länder unterstützt und effizienter ausgestaltet werden ... Die Grundgesetzänderung ermöglicht es, die Hochschulen künftig durch Bundesmittel auch institutionell zu fördern, während dies derzeit nur über befristete Programme wie den Hochschulpakt 2020 oder die Exzellenzinitiative möglich ist ... Die föderale Grundordnung wird nicht berührt. Wie bisher verbleibt die Zuständigkeit für das Hochschulwesen bei den Ländern.« 
 Also wenn man das zusammenfassen muss, dann werden hier die rechtlichen Grundlagen für eine mögliche Teil-Verbundesstaatlichung im Hochschulbereich gelegt. Außerdem wird die bereits heute mögliche Zusammenarbeit im Bereich von Forschung und Wissenschaft auf die Lehre an den Hochschulen erweitert und die Möglichkeit einer Dauerförderung eröffnet. Nicht mehr, nicht weniger. Alle anderen Bereiche, die seit Jahren in der Diskussion sind, also der anstehenden Umbau unserer Schulen in Richtung Ganztagsschulen auf einer vernünftigen Ausstattungsbasis oder der notwendige qualitative Ausbau der Kindertagesbetreuung – alle diese Bereiche sind durch die beabsichtigte Grundgesetzänderung weiterhin nicht erfasst.

Entsprechend ist die auch die aktuelle Berichterstattung: Bund soll Universitäten finanziell unterstützen dürfen, so Heike Schmoll in der Online-Ausgabe (was nun auch wieder eine Verkürzung ist, denn auch die Fachhochschulen gehören zu den Hochschulen). Sie verweist zum einen auf die krampfhaften Bemühungen der Bundesbildungsministerin, die geplante Klein-Korrektur eines großen Missverständnisses in leuchtenden Farben zu malen, was allerdings irgendwie putzig daherkommt, wenn man an die echten Probleme der Hochschulen denkt. Die Bundesbildungsministerin Johanna Wanka (CDU) wird mit diesen Worten zitiert:
»Die Grundgesetzänderung lasse auch die dauerhafte Förderung solcher Projekte wie das Professorinnenprogramm zu. Denkbar sei auch die Unterstätzung kleiner Fächer an den Hochschulen, die sonst vom Aussterben bedroht wären, aber für die gesamte Wissenschaftslandschaft wichtig sind, etwa Assyriologie.« Ah ja.
Schmoll zitiert natürlich auch die Opposition: »Die große Koalition habe die Chance verpasst, den „Irrweg Kooperationsverbot komplett zu verlassen und auch die Verfassungsbarriere im Bildungsbereich aufzuheben“, sagte der Obmann im Bildungs- und Forschungsausschuss Kai Gehring von den Grünen.«
Und man muss zur Kenntnis nehmen, dass es a) anscheinend innerhalb der Großen Koalition eine Opposition namens Sozialdemokratie gibt und b) deren Vertreter anscheinend das Bildungssystem erst ab der Schule als ein solches wahrzunehmen in der Lage sind, denn die frühkindliche Bildung taucht hier nicht auf:
»Auch der sozialdemokratische Koalitionspartner in Berlin wiederholte seine Forderung, das „unsinnige Kooperationsverbot“ für den Schulbereich ebenfalls abzuschaffen. „Unser Ziel bleibt es das Kooperationsverbot für den gesamten Bildungsbereich - also auch für Schulen - aufzuheben“, dieser Unterschied bleibe „zwischen uns und der CDU/CSU“ sagte der stellvertretende Fraktionsvorsitzende der SPD Hubertus Heil.«
Man muss das wohl als Protokollnotiz verstehen, denn zugestimmt hat man ja im Kabinett der kleinen "Lösung".

Aber da bleibt noch ein Problem bzw. eine Hoffnung für die, die das ganze Vorhaben einfach nur unsinnig finden: Die Grundgesetzänderung muss den Bundesrat passieren und wenn sich hier die Grünen über die Landesregierungen, an denen sie beteiligt sind, verweigern, dann ist die geplante Grundgesetzänderung tot. Auf dieses mögliches Szenario hat sich die Bundesbildungsministerin eingestellt und entfaltet die für solche Konfliktlagen typische Drohkulisse: Christoph Titz schreibt in seinem Artikel Wankas Visionen:
»Und die Ministerin erinnerte die Bundesländer noch einmal daran, dass die Bildungsmilliarden aus dem Koalitionsvertrag an die Grundgesetzänderung gebunden sind: Bafög-Entlastung und Grundgesetzänderung gehörte "inhaltlich zusammen". Beide Vorhaben würden so auf den Weg gebracht, dass sie "gemeinsam starten können".«
Auch Heike Schmoll geht in ihrem Artikel auf diesen Punkt ein:
»Sollten sich diese Bundesländer bei der Abstimmung im Bundesrat enthalten, wäre die Verfassungsänderung gescheitert. Der Bund wäre dann wohl auch nicht bereit, die milliardenschwere Bafög-Entlastung an die Länder zu bezahlen, die dort für Schulen und Hochschulen dringend gebraucht wird.«
Fazit: Das ist kein großer Wurf, das ist ein unansehnliches Flickwerk, mit dem ein Teil des Bildungssystems punktuell besser gestellt werden soll als bislang. Nicht den Spurenelementen zu erkennen ist eine bildungspolitische Gesamtkonzeption. Fairerweise muss man an dieser Stelle und abschließend anfügen, dass das nicht nur Schuld der Bundesregierung ist, sondern die Bundesländer hier eine überaus problematische Rolle spielen, indem sie viele notwendige Veränderungen aus einem kurzsichtigen Eigeninteresse heraus abblocken, denn das Bildungssystem ist so ziemlich das einzige Spielfeld, in dem sich die Länder noch austoben können, wenn sie denn Geld haben. Und dafür soll der Bund zahlen, aber möglichst nichts zu sagen haben.

Ausbaden müssen das wieder einmal andere – die Kinder, Jugendlichen, Eltern, die pädagogischen Fachkräfte, die Volkswirtschaft. Insofern sollte die Maxime gelten: Entweder kriegt ihr eine ordentliche, den fachlichen Forderungen der vergangenen Jahre entsprechende Regelung hin – oder lasst einfach die Finger von der Sache. Es bleibt zu hoffen, dass die Grünen auf dem nun anstehenden orientalischen Basar zwischen Bund und Bundesländern bei ihrer Ablehnung des Unsinns bleiben.
Und noch eine staatsrechtliche Anmerkung, die auch gilt, wenn man sich nicht über die konkreten bildungspolitischen Nicht-Inhalte aufregen kann: Zumindest das Grundgesetz sollte nicht degenerieren zu einer Art Tagebuch, in der man seine tagesaktuellen Tintenkleckse verewigen kann.

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