Samstag, 8. Februar 2014

Keine Ausnahmen beim Mindestlohn. Also eigentlich keine. Über die Schwierigkeiten, die man bekommen kann, wenn man sich mit den jungen Menschen beschäftigt

In der Politik gibt es ein einfaches Gesetz, nach dem man auch komplizierte Dinge möglichst einfach regeln sollte bzw. zumindest die Botschaft, die an die Betroffenen geht, sollte so einfach wie möglich gehalten werden. Damit das auch wirklich jeder versteht bzw. verstehen kann. Damit verbunden ist natürlich ein unauflösbares Spannungsverhältnis zwischen eigentlich differenziert auszugestalten Regelungen und dem, was man letztendlich vor diesem politischen Hintergrund umsetzen kann. Die anstehende Regelung eines gesetzlichen, flächendeckenden Mindestlohns bietet hierfür quasi ein Lehrbuchbeispiel. Ist schon die Höhe des Mindestlohns heftig umstritten, so verweisen die Befürworter dieses Instruments darauf, dass jede Ausnahme von der Gültigkeit der zu schaffenden Mindestlohnregelung gravierende Folgeprobleme mit sich bringt, die die angestrebte Wirkung des Mindestlohns abschwächt bzw. entsprechende Umgehungsstrategien anreizt. Insofern war es nicht überraschend, dass der Versuch des gegnerischen Lagers, über eine möglichst weit ausgreifende Ausnahmeregelung beispielsweise alle Rentner, Studenten oder gar alle Mini-Jobber von der Anwendung des Mindestlohns auszunehmen, auf heftigen Widerstand gestoßen ist. Letztendlich wäre die Zahl der Betroffenen derart groß geworden, dass wir unterhalb des "Mindestlohns" eine neue "Nicht-Mindestlohngruppe" bekommen, in der sich mehrere Millionen Menschen befinden würden.  Vor diesem Hintergrund ist es erst einmal nicht überraschend, dass ein Vorstoß aus den Reihen der Grünen, über eine Ausnahmeregelung für junge Menschen nachzudenken, auf große Ablehnung gerade bei den Mindestlohnbefürworter angestoßen ist. So eine Headline kommt hier nicht gut an: "Grüne fordern reduzierten Mindestlohn für Berufseinsteiger". Die grüne Bundestagsabgeordnete Brigitte Pothmer hat vorgeschlagen, die Höhe des Mindestlohns nach Alter oder Berufserfahrung zu staffeln, damit Jugendliche nicht durch die Aussicht auf 8,50 Euro Stundenlohn in einfache Hilfsarbeiten gelockt werden.

„Ein Mindestlohn sollte zum Beispiel keinen Anreiz dafür setzen, dass junge Menschen jobben gehen und dafür auf eine Ausbildung verzichten“, so wird Pothmer in dem Beitrag zitiert.  Frau Pothmer ist sich natürlich darüber bewusst, dass sie gleichsam zwischen den Stühlen sitzt, wenn sie eine solche Forderung aufstellt, denn es ist immer einfacher, wenn man "nur" für oder gegen den Mindestlohn ist. »Allerdings dürfe der gesetzliche Mindestlohn auch nicht durch „ausufernde Ausnahmen“ ausgehöhlt werden«, so wird sie selbst in dem Artikel mit Blick auf das sich auftuende Dilemma zitiert.
Nun ist es bekanntlich ja so, dass in den meisten Ländern um uns herum staatliche Mindestlohnregelungen vorhanden sind. Und hier werden von Frau Pothmer zwei Länder gleichsam als Kronzeugen angeführt, bei denen es ganz offensichtlich eine Differenzierung nach dem Alter der Betroffenen gibt:
»Beispiele für solche gestaffelten Mindestlöhne liefern etwa die Niederlande und Großbritannien. In den Niederlanden gilt der Mindestlohn von derzeit 1.485,60 Euro je Monat (etwa 9,30 Euro je Stunde) erst von einem Alter von 23 Jahren an; für Arbeitnehmer im Alter von 15 bis 22 Jahren sind es dagegen nur 30 bis 85 Prozent des vollen Mindestlohns. In Großbritannien beträgt der allgemeine Mindestlohn 6,31 Pfund (umgerechnet 7,65 Euro) je Stunde; bis zu einem Alter von 21 Jahren gelten jedoch reduzierte Sätze von 3,72 und 5,03 Pfund.«
Mit Blick auf die besondere Situation in Deutschland sollen hier zwei Hauptargumentationslinien für einen abgesenkten Mindestlohn für junge Menschen kritisch diskutiert werden:
  • Zum einen wird argumentiert, dass ein zu hoher Mindestlohn mitverantwortlich sei für die außerordentlich hohe Jugendarbeitslosigkeit in anderen Ländern, so dass eine Übertragung auf unser Land entsprechend negative Arbeitsmarktkonsequenzen für die jungen Menschen hätte.
  • Auf der anderen Seite wird angesichts der besonderen Bedeutung der dualen Berufsausbildung in unserem Land darauf hingewiesen, dass es hoch problematisch sei, wenn der Mindestlohn während einer dreijährigen Berufsausbildung keine Anwendung findet (was bei allen, die sich ernsthaft mit dem Mindestlohn beschäftigen, unstrittig ist), man aber gleichzeitig für eine ungelernte Arbeit einen deutlich höheren Stundenlohn aufgrund der Anwendung des Mindestlohnes erzielen könnte. Hieraus wird die Befürchtung abgeleitet, dass negative Anreize bei den jungen Menschen gesetzt werden, eine ordentliche Berufsausbildung zu machen, worauf Frau Pothmer ja auch ausdrücklich hingewiesen hat.
Beide Argumentationslinien hängen natürlich miteinander zusammen, was man sich verdeutlichen kann, wenn es um die Unterschiede hinsichtlich der Jugendarbeitslosigkeit im internationalen Vergleich geht. Die Quellen der Jugendarbeitslosigkeit sind natürlich äußerst heterogen, es gibt nicht nur eine Ursache für das jeweilige Niveau der Jugendarbeitslosigkeit. Allerdings wird immer wieder darauf hingewiesen, dass die doch im internationalen Vergleich sehr niedrige Jugendarbeitslosigkeit in Ländern wie Deutschland, Österreich, Dänemark oder auch in der Schweiz nicht nur, aber eben auch mit der Tatsache zu tun haben, dass es in diesen Ländern ein hoch entwickeltes System der dualen Berufsausbildung gibt. Wenn man nun solche Länder beispielsweise vergleicht mit Frankreich oder Spanien, dann muss man doch nicht nur fairerweise die völlig unterschiedliche volkswirtschaftliche Situation berücksichtigen, sondern auch die Unterschiede in den Ausbildungssystemen die jungen Menschen betreffend. Insofern wird die Frage eines Mindestlohns hier eine Rolle spielen, aber eben nur eine unter vielen.

Nun kann man allerdings gerade vor diesem Hintergrund der besonderen Bedeutung der dualen Berufsausbildung in Deutschland argumentieren, dass man besonders intensiv über die Frage der Anwendbarkeit einer Mindestlohnregelung auch für sehr junge Menschen nachdenken muss. Denn es ist doch offensichtlich, dass während der Berufsausbildung, die ja kein normales Arbeitsverhältnis darstellt, sondern gleichsam eine Hybridform aus Arbeiten und Lernen, die Anwendung der vorgesehenen Mindestlohnhöhe zu einer derartigen Verteuerung der Ausbildungskosten für die Arbeitgeber führen würde, so dass die Gefahr besteht und auch realistisch wäre, dass das Ausbildungssystem erheblichen Schaden nehmen würde. Aus dieser Perspektive wäre es dann allerdings hoch problematisch, wenn man für eine Ausbildung, die ja nicht nur mit Arbeit im Betrieb verbunden ist, sondern einen nicht selten erheblichen Lernaufwand voraussetzt, der über die betriebliche Tätigkeit hinausgeht, deutlich weniger Geld bekommt, als wenn man in der gleichen Zeit als ungelernte Arbeitskraft in einer Fabrik für 8,50 € in der Stunde arbeiten geht.
An dieser Stelle offenbart sich allerdings in aller Schärfe das letztendlich unlösbare Dilemma bei der Frage nach einer (Nicht-) Differenzierung des Mindestlohns nach dem Alter: Denn ganz offensichtlich besteht bei der Absenkung oder gar der Nichtanwendbarkeit eines gesetzlichen Mindestlohns im Falle junger Menschen die Gefahr und der Anreiz, verstärkt auf junge Menschen zurückzugreifen, denn damit kann man ja deutlich niedrigere Personalkosten realisieren, als wenn man „normale“ Arbeitnehmer beschäftigen muss. Dass dies eine erwartbare Verhaltensweise eines Teils der Unternehmen wäre, kann man sich verdeutlichen, wenn man sich beispielsweise Branchen anschaut wie die Systemgastronomie oder auch Teile des Einzelhandels, wo das jeweils spezifische Tätigkeitsspektrum eine noch stärkere Verlagerung auf junge Arbeitskräfte durchaus möglich macht.
  • Ich habe an dieser Stelle ganz bewusst als ein Branchen-Beispiel die Systemgastronomie herangezogen, denn ein mögliches ökonomisches Argument für einen abgesenkten Mindestlohn für junge Menschen wäre ein Produktivitätsunterschied zwischen jüngeren und älteren Arbeitnehmern. Aber ganz offensichtlich ist es im Fall der Tätigkeit bei einem der Burger-Ketten so, dass man nicht wirklich behaupten kann, dass ein 17- oder 18-jähriger Arbeitnehmer deutlich weniger produktiv einen Burger braten kann, als ein Mitarbeiter, der sich im normalen Erwachsenenalter befindet. Gerade wenn es diese Produktivitätsunterschiede zwischen Jüngeren und Älteren nicht gibt und wir mit unterschiedlichen Mindestlöhnen konfrontiert werden, besteht ein großer Anreiz für einen Teil der Unternehmen auf die Beschäftigung der in diesem Kontext dann natürlich günstigeren jüngeren Kräfte auszuweichen.
Dass wir es hier mit einem letztendlich nicht auflösbaren Dilemma zu tun haben zwischen einer Entscheidung für eine möglichst umfassende, flächendeckende Anwendung einer Mindestlohnregelung für alle Arbeitnehmer und der Berücksichtigung von besonderen Anreizen, die man bei jungen Menschen vermeiden möchte, zeigt auch ein Blick auf den internationalen Vergleich hinsichtlich der Frage, inwieweit es – das wurde am Anfang am Beispiel der Länder Niederlande und Großbritannien schon angesprochen – eine abgesenkte Mindestlohnvariante für junge Menschen gibt oder eben nicht. Interessanterweise findet man im Netz sofort Übersichten über die in den einzelnen Ländern geltenden Mindestlöhne, in aller Regel fehlen dort allerdings Hinweise, dass es nicht nur einen Mindestumsatz pro Stunde gibt, sondern unterschiedliche Mindestlöhne, beispielsweise für junge Menschen. Die OECD hat sich in der Vergangenheit immer wieder in ihren arbeitsmarktpolitischen Veröffentlichungen bei der Behandlung des Mindestlohnes wenigstens kursorisch immer auch mit der Frage der Gleich- oder Sonderbehandlung von jungen Menschen auseinandergesetzt. Hier beispielsweise der Auszug aus einer tabellarischen Übersicht, die von der OECD im Jahr 2010 in einer Studie publiziert worden ist:

Quelle: OECD (2010): Jobs for Youth.
Greece 2010, Paris 2010, S. 136
Mit Blick auf alle OECD-Staaten, die "einen" Mindestlohn eingeführt haben, kann man vereinfachend sagen, dass etwa die Hälfte dieser Länder spezielle, d.h. abgesenkte Regelungen für junge Menschen hat. Das bedeutet auf der anderen Seite aber auch, dass es in der Hälfte der Mindestlohn-Länder keine Sonderregelung für junge Menschen gibt. Eine Differenzierung der Mindestlöhne kann es auch im Erwachsenenbereich bzw. nach anderen Kriterien geben als nach dem Alter. So weist die OECD darauf hin, dass Griechenland einerseits zwar keinen "sub-minimum wage" für Jugendliche hat, andererseits aber im internationalen Vergleich durch eine erhebliche Differenzierung der Mindestlöhne auffällt: »Greece is unusual in having 22 different levels of the minimum wage set according to family and professional status as well as work experience« (OECD 2010: 134).

Die OECD hat in ihren Veröffentlichungen immer wieder auch versucht, den Stand der Forschungsdiskussion über die spezielle Frage nach einer (Nicht-)Sonderbehandlung von jungen Menschen beim Mindestlohn zusammenfassend darzustellen. Hier einige der wichtigsten Erkenntnisse (vgl. dazu "The minimum wage and youth employment: international evidence", in: OECD (2010): Jobs for Youth. Greece 2010, Paris 2010, S. 137, Box 3.1.), wobei gleich am Anfang auf das hier schon angesprochene Dilemma hingewiesen wird:
»While a high minimum wage may increase the rate of school dropouts and therefore labour force participation, it can also drive a wedge between youth labour costs and their expected productivity, thereby raising unemployment and discouraging some youth from entering the labour market.«
In einer bilanzierenden Gesamtschau kommt die OECD zu dem Ergebnis:
»The balance of international empirical evidence suggests that too-high minimum wages have a negative impact on youth employment, especially if combined with high non-wage labour costs ...«
Die vor allem hier in Deutschland angesichts der angesprochenen besonderen Bedeutung der dualen Berufsausbildung relevante Frage nach den (möglichen) Auswirkungen eines Mindestlohns auch für junge Menschen auf deren Aus)Bildungsbeteiligung lässt sich - das ist jetzt keine Überraschung - auch nicht einfach beantworten, allerdings ist hinsichtlich der Forschungsbefunde zumindest eine klare Tendenz erkennbar:
»Too-high minimum wages may also have an effect on education enrollment. Theoretically, this effect could go either way. For example, if a higher minimum wage reduces the number of jobs available, more teenagers may remain in school because they cannot find jobs. A minimum wage increase may also raise the minimum level of productivity required for employment and some youth may return to education to acquire the necessary skills. On the other hand, higher minimum wages increase the opportunity costs of staying in education, particularly for very low skilled youth. Furthermore, by increasing the income of drop-outs relative to graduates, higher minimum wages may reduce the relative return to higher levels of education. Empirically, the balance of international evidence suggests that increasing minimum wages has a negative impact on the enrollment of teenagers in education but not of young adults and that the negative effect is particularly strong for youth with very low skills.«
Folgt man also der skizzierten Forschungsevidenz, dann würde es bei uns Probleme vor allem geben können im Bereich der Jüngeren (16 bis 18 Jahre) und unter denen vor allem bei den Jugendlichen mit erheblichen Qualifikationsproblemen.

Auf der anderen Seite ist sicherlich deutlich geworden, dass die Herausnahme der Jüngeren nicht ohne entsprechende Kollateralschäden zu haben sein wird.

Abschließend soll hier dafür geworben werden, dass wir uns eine ergebnisoffene Diskussion über die Frage leisten müssen, ob der Mindestlohn in der vorgesehenen Höhe am Ende auch für 16- oder 17-jährige Arbeitnehmer Anwendung finden soll. Ich bin nicht davon überzeugt, dass das der richtige Weg wäre. Nicht nur vor dem Hintergrund der besonderen Bedeutung der dualen Berufsausbildung hier bei uns, die sowieso schon erheblich unter Druck ist. Es kann nicht in unserem Interesse liegen, dieses System noch zusätzlich in eine weitere Schieflache zu manövrieren.
Hinzukommt, dass beispielsweise Länder wie Australien, die über einen sehr hohen Mindestlohn für Erwachsene verfügen, eine ausdifferenzierte Absenkung der Mindestlöhne bei den jungen Menschen bis 20 Jahre haben (vgl. hierzu "National Minimum Wage Order 2013"). Nicht ohne Grund, so meine Vermutung. Ein hoher Mindestlohn für „normale“ Arbeitnehmer wird wahrscheinlich einhergehen müssen mit entsprechenden Ausnahmen bei den jungen Arbeitnehmern. Wenigstens darüber zu diskutieren wäre notwendig.

1 Kommentar:

Stefan hat gesagt…

„Ein Mindestlohn sollte zum Beispiel keinen Anreiz dafür setzen, dass junge Menschen jobben gehen und dafür auf eine Ausbildung verzichten“ Das ist ja schon wieder totaler Quatsch. Ich glaube nicht, dass der Mindestlohn an der Einstellung etwas ändert. Auch jetzt ist der Lohn als "Jobber" wohl höher als in den meisten Ausbildungsberufen.