Dienstag, 15. September 2015

Ist das alles kompliziert. Der EuGH über die Zulässigkeit der Nicht-Gewährung von Sozialleistungen für einen Teil der arbeitsuchenden EU-Bürger

Man kann in diesen Tagen so gut wie kein anderes Thema aufrufen als die vielen Flüchtlinge, die zu uns gekommen sind oder es derzeit versuchen, was angesichts der um sich greifenden Abschottungsversuche der Aufnahmeländer zunehmend schwieriger wird. Da werden Staatsgrenzen geöffnet und nachdem man feststellt, dass dies eine erhebliche Sogwirkung entfaltet, vollzieht man innerhalb weniger Tage eine veritable Rolle rückwärts und führt gar wieder Grenzkontrollen ein, wie das Deutschland gerade der staunenden Öffentlichkeit vorführt. Da errichten die Ungarn einen Zaun an der Grenzen nach Serbien und behandeln die Flüchtlinge, die trotzdem ihr Staatsterritorium betreten, als Straftäter. Und die Menschen, die noch auf dem Weg sind, müssen (und werden) andere Routen finden, um in die Nähe der von ihnen begehrten Länder zu gelangen.
Mit Blick auf die Flüchtlinge, die es geschafft haben - und wir sprechen hier von Hunderttausenden -, wird sich in der vor uns liegenden Zeit die Aufgabe stellen, sie unterzubringen und zu versorgen sowie die Kinder in das Bildungssystem und die Älteren in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Natürlich wird das viel Geld kosten und dann wird auch wieder sortiert werden zwischen denen, die man nicht abweisen kann, weil sie "berechtigt" hier sind beispielsweise als Kriegsflüchtlinge oder aus anderen anerkannten Asylgründen, während der Blick auf die so genannten "Armuts-" oder "Wirtschaftsflüchtlinge" ein ganz anderer sein wird und auch heute schon ist. Denen wird unterstellt, sie wollen "lediglich" ein besseres Leben erreichen, nicht selten auch durch eine Zuwanderung in "unsere" Sozialsysteme. Wobei die Abgrenzung wenn überhaupt dann nur auf dem Papier einfach daherkommt.
Nun werden sich diejenigen, die nicht vollständig dem Sog der ausschließlichen Tagesaktualität verfallen sind, daran erinnern, dass es vor anderthalb Jahren in Deutschland eine intensive Debatte gegeben hat über "Armutsflüchtlinge", "Einwanderung in unser Sozialsystem" und wie die Stereotypen alle heißen - nur ging es damals nicht um Menschen aus Afrika oder dem Nahen Osten, sondern um Zuwanderer aus dem Binnenraum der EU, konkret: aus den Armenhäusern in Südosteuropa, vor allem in Gestalt der Rumänen und Bulgaren. Und bereits damals hatte der Europäische Gerichtshof (EuGH) eine nicht unerhebliche Rolle in dieser Debatte gespielt - und um das neue Urteil des EuGH zu verstehen, über das heute mit teilweise sehr hemdsärmeligen Überschriften berichtet wird wie Jobsuchende EU-Bürger haben kein Recht auf Sozialhilfe oder Deutschland darf EU-Zuwanderern Sozialhilfe verweigern oder Deutschland darf EU-Zuwanderer von Hartz IV ausschließen, macht es Sinn, kurz zurückzublicken in die Zeit um den Jahreswechsel 2013/2014, die vor allem in Erinnerung geblieben ist durch die markigen Worten aus der CSU: "Wer betrügt, der fliegt".
Im Januar 2014 gab es eine erregte Debatte über eine angebliche Massenzuwanderung "in unsere Sozialsysteme", vor allem die armen Mitbewohner des europäischen Hauses in Bulgarien und Rumänien vor den Augen habend (vgl. zusammenfassend den Blog-Beitrag Über die Zuckungen der Erregungsgesellschaft beim Thema Sozialleistungen für EU-Mitbürger - oder was eine Stellungnahme von EU-Beamten so auslösen kann. Ach ja - und die Frage nach den Profiteuren von dem, was als Missbrauch auf die Bühne tritt vom 10. Januar 2014). Als berichtet wurde, Brüssel fordert Hartz IV-Prüfung für arbeitslose EU-Zuwanderer, so beispielsweise der Artikel von Roland Preuß in der Süddeutschen Zeitung, setzte sofort ein medialer Tsunami ein, der zu unzähligen Kommentaren und wutschnaubenden Ausritten des (partei)politischen Apparates geführt hat. Es ging dabei um eine Stellungnahme der Kommission zu einem Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg, das dann im November 2014 mit einer Entscheidung des EuGH beendet worden ist: Der Fall Dano.
»Im konkreten Fall geht es um die 25-jährige Rumänin Elisabeta Dano, die mit ihrem fünfjährigen Sohn bei ihrer Schwester in Leipzig wohnt. Die junge Frau lebt bereits seit 2010 in Deutschland, ernsthaft nach Arbeit gesucht hat sie aber wohl nie. Das Jobcenter in Leipzig hat deshalb ihren Antrag auf Hartz IV abgelehnt. Dano wollte das nicht hinnehmen und klagte. Aber auch das Leipziger Sozialgericht stufte Dano als nicht arbeitssuchend ein.« (Quelle: Haben EU-Bürger Anspruch auf Hartz IV?, wobei allein diese Überschrift wie bei der Mehrzahl der Artikel damals, viel zu allgemein und damit irreführend war vor dem Hintergrund des spezifischen Sachverhalts, der dem Verfahren zugrunde lag).
Am 11. November 2014 hat der Gerichtshof der Europäischen Union dann seine Entscheidung verkündet und die entsprechende Mitteilung unter diese Überschrift gestellt: "Nicht erwerbstätige Unionsbürger, die sich allein mit dem Ziel, in den Genuss von Sozialhilfe zu kommen, in einen anderen Mitgliedstaat begeben, können von bestimmten Sozialleistungen ausgeschlossen werden" (Urteil in der Rechtssache C-333/13 Elisabeta Dano, Florin Dano / Jobcenter Leipzig). In einem Blog-Beitrag zu dieser Entscheidung - Aufatmen bei vielen verbunden mit der Gefahr einer Überbewertung. Der Europäische Gerichtshof und seine Entscheidungen. Diesmal hat man sich einer jungen Rumänin in Leipzig angenommen - vom 11. November 2014 habe ich darauf hingewiesen, dass es in der Rechtssache Dano konkret um einen Fall ging, in dem die Klägerin offensichtlich eine bestimmte Sozialleistung beziehen möchte, ohne die als Anspruchsvoraussetzung definierte Arbeitssuche erfüllen zu wollen. Von daher war die Entscheidung des EuGH klar und nachvollziehbar. Aber nicht tangiert waren davon die anderen Fallkonstellationen, also wenn sich ein EU-Bürger zum Zwecke der Arbeitsuche im Aufnahmeland aufhält. Und an dieser Stelle sind wir beim aktuellen Fall angekommen, dem sich das EuGH mit seiner neuen Entscheidung angenommen hat.

Die Bedeutung des neuen Urteils wurde in der Vorberichterstattung hervorgehoben: In dem Artikel „Hartz IV“ für EU-Ausländer? berichtet die FAZ (noch) mit besorgtem Unterton: »Der Europäische Gerichtshof trifft am Dienstag eine Entscheidung, die durch die aktuelle Flüchtlingskrise an Brisanz gewinnt. Denn es geht dabei um Sozialleistungen, die Zuwanderer in Zukunft von deutschen Behörden verlangen können.«
Ausländer, die nach Deutschland kommen, um Sozialhilfe zu erhalten, oder deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt, erhalten keine Leistungen der deutschen Grundsicherung. Im Urteil Dano hatte der EuGH wie dargestellt festgestellt, dass ein solcher Ausschluss bei Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die in einen anderen Mitgliedstaat einreisen, ohne dort Arbeit suchen zu wollen, zulässig ist. Beim aktuellen Fall geht es aber um eine andere Konstellation. Dazu der EuGH in seiner Pressemitteilung (Urteil in der Rechtssache C-67/14 Jobcenter Berlin Neukölln / Nazifa, Sonita, Valentina und Valentino Alimanovic) vom 15.09.2015:
»In der vorliegenden Rechtssache möchte das Bundessozialgericht (Deutschland) wissen, ob ein derartiger Ausschluss auch bei Unionsbürgern zulässig ist, die sich zur Arbeitsuche in einen Aufnahmemitgliedstaat begeben haben und dort schon eine gewisse Zeit gearbeitet haben, wenn Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats, die sich in der gleichen Situation befinden, diese Leistungen erhalten.«
Schauen wir uns zuerst kurz den Sachverhalt an, um den es beim Rechtsstreit zwischen dem Jobcenter Berlin Neukölln und vier schwedischen Staatsangehörigen geht:
»Frau Alimanovic, die in Bosnien geboren wurde, und ihren drei Kindern, Sonita, Valentina und Valentino, die 1994, 1998 und 1999 in Deutschland zur Welt gekommen sind. Die Familie Alimanovic war 1999 von Deutschland nach Schweden gezogen und ist im Juni 2010 nach Deutschland zurückgekehrt. Nach ihrer Rückkehr waren Frau Nazifa Alimanovic und ihre älteste Tochter Sonita weniger als ein Jahr in kürzeren Beschäftigungen bzw. Arbeitsgelegenheiten tätig. Seither waren sie nicht mehr erwerbstätig. Der Familie Alimanovic wurden daraufhin für den Zeitraum vom 1. Dezember 2011 bis zum 31. Mai 2012 Leistungen der Grundsicherung bewilligt, nämlich Nazifa Alimanovic und ihrer Tochter Sonita Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts für Langzeitarbeitslose (Arbeitslosengeld II) und den Kindern Valentina und Valentino Sozialgeld für nicht erwerbstätige Leistungsberechtigte. 2012 stellte die zuständige Behörde, das Jobcenter Berlin Neukölln, schließlich die Zahlung der Grundsicherungsleistungen mit der Begründung ein, dass Frau Alimanovic und ihre älteste Tochter als ausländische Arbeitsuchende, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergebe, keinen Anspruch auf diese Leistungen hätten. Infolgedessen schloss das Jobcenter auch die anderen Kinder von den entsprechenden Leistungen aus.«
Um das Verfahren und vor allem die nun ergangene Entscheidung zu verstehen, muss man einen Blick werfen auf die bestehende Rechtslage: »Zurzeit erhalten EU-Ausländer in den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts in Deutschland keine Sozialleistungen. Grundsätzlich gelten aber für sie die gleichen Regelungen wie für Deutsche - sofern sie mindestens ein Jahr in der Bundesrepublik gearbeitet haben. Ist das nicht der Fall, so entfällt nach sechs Monaten der Anspruch auf Sozialleistungen. Dann nämlich gilt ein EU-Ausländer prinzipiell nur als arbeitsuchend. Nach deutschem Recht hat bislang kein EU-Ausländer Recht auf Hartz IV, wenn er in Deutschland nach Arbeit sucht.« (Tillmann Becker-Wahl: EuGH entscheidet über Hartz IV für EU-Ausländer. Auch diese Überschrift ist immer noch viel zu allgemein und damit eher irreführend, wie wir gleich sehen werden).
Beim Fall Alimanovic geht es also um diese Frage, die das BSG dem EuGH vorgelegt hat: Welchen Anspruch hat ein EU-Ausländer, der bereits länger als drei Monate in Deutschland gelebt und hier gearbeitet hat?
Die Beunruhigung hinsichtlich des Ausgangs des Verfahrens auf deutscher Seite resultierte aus dem Plädoyer des Generalanwalts, dem das Gericht - nicht immer, aber oft - folgt. Dazu Becker-Wahl in seinem Artikel:
»Generalanwalt Melchior Wathelet beantwortete diese bereits Anfang des Jahres - und schlug eine aufwendige Lösung vor: eine Einzelfallprüfung durch die Sozialämter nach sechs Monaten.
Wathelet vertritt die Ansicht, dass jeder EU-Ausländer in jedem Einzelfall geprüft werden müsse, damit er seine tatsächliche "Verbindung zum Aufnahmemitgliedstaat" nachweisen könne. Das könne jeder EU-Bürger tun, wenn er eine "effektive und tatsächliche Beschäftigungssuche während eines angemessen Zeitraums" darlegt.«
Für die Jobcenter wäre das natürlich der Super-Gau angesichts des damit verbundenen Aufwands. Doch die Richter des EuGH haben für den einen oder anderen überraschend deutlich eine abweichende Entscheidung getroffen: Die Weigerung, Unionsbürgern, deren Aufenthaltsrecht in einem Aufnahmemitgliedstaat sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt, bestimmte „besondere beitragsunabhängige Geldleistungen“ zu gewähren, die auch eine Leistung der „Sozialhilfe“ darstellen, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung.

Der EuGH führt in seiner Entscheidung aus:
»Für Arbeitsuchende ... gibt es ... zwei Möglichkeiten, um ein Aufenthaltsrecht zu erlangen:
Ist ein Unionsbürger, dem ein Aufenthaltsrecht als Erwerbstätiger zustand, unfreiwillig arbeitslos geworden, nachdem er weniger als ein Jahr gearbeitet hatte, und stellt er sich dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung, behält er seine Erwerbstätigeneigenschaft und sein Aufenthaltsrecht für mindestens sechs Monate. Während dieses gesamten Zeitraums kann er sich auf den Gleichbehandlungsgrundsatz berufen und hat Anspruch auf Sozialhilfeleistungen.
Wenn ein Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat noch nicht gearbeitet hat oder wenn der Zeitraum von sechs Monaten abgelaufen ist, darf ein Arbeitsuchender nicht aus dem Aufnahmemitgliedstaat ausgewiesen werden, solange er nachweisen kann, dass er weiterhin Arbeit sucht und eine begründete Aussicht hat, eingestellt zu werden. In diesem Fall darf der Aufnahmemitgliedstaat jedoch jegliche Sozialhilfeleistung verweigern.«
Alles klar? Ist ja auch eine schwierige Materie, deshalb hier der Versuch einer Kurzfassung:

Wenn jemand aus einem anderen Land einreist, um hier zu arbeiten bzw. Arbeit zu suchen, dann gilt
1. eine Drei-Monats-Frist: In den ersten drei Monaten nach der Einreise müssen die Staaten keine Sozialleistungen zahlen; 
2. eine Sechs-Monats-Frist für die Fälle, wo jemand im Einreiseland weniger als zwölf Monate gearbeitet hat, also er oder sie bekommt sechs Monate lang Sozialleistungen, danach aber nicht mehr, wenn bis dahin keine neue Arbeit gefunden wurde, ohne dass er oder sie deswegen ausgewiesen werden darf, sowie 
3. eine 12-Monats-Frist, die zu einer weitgehenden Gleichstellung mit den Inländern führt, wenn man länger als ein Jahr ohne Unterbrechungen hier gearbeitet hat.
Diese Gliederung macht aber verständlich, dass es eben durchaus eine Vielzahl an Fallkonstellationen gibt, nach denen EU-Bürger in Deutschland völlig zu Recht SGB II-Leistungen beziehen, die man ihnen auch nicht verweigern könnte, selbst wenn man das wollte.

Das ist schon alles nicht einfach. Erschwerend kommt derzeit hinzu, dass die Drei-Monats-Frist, die eigentlich am unstrittigsten sein sollte, bezogen auf Deutschland sehr wohl umstritten ist und hier das EuGH ebenfalls gefordert ist. Dazu Wolfgang Janisch in seinem Artikel Deutschland darf EU-Zuwanderern Sozialhilfe verweigern:
»Noch immer ist beim EuGH auch die Klage einer spanischen Familie anhängig. Dort geht es um die finanziell wahrscheinlich noch brisantere Drei-Monats-Frist. Bisher gilt: In den ersten drei Monaten nach der Einreise müssen die Staaten keine Sozialleistungen zahlen. So steht es in der Unionsbürgerrichtlinie, und der EuGH hatte dies Ende 2014 bestätigt.
Nur: Ob Hartz IV wirklich eine solche "Sozialleistung" ist, wurde noch nicht abschließend geklärt. Sollte es sich nämlich um eine Leistung handeln, die im Wesentlichen den Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtern und nicht allein das Existenzminimum sichern soll, könnten auch vor Ablauf der drei Monate Ansprüche bestehen, und zwar nach einer Einzelfallprüfung, wie intensiv sich der Zuwanderer um Arbeit bemüht hat. Dafür spräche, dass Rot-Grün bei der Einführung von Hartz IV genau dies im Sinn hatte - die Aktivierung der Hilfe-Empfänger für den Arbeitsmarkt.«
Bevor jetzt irgendwelche wütenden Kommentare kommen - nein, ich kann auch nichts dafür, dass die Juristen permanent neue Baustellen aufzumachen in der Lage sind. Wir dürfen also weiter gespannt sein auf das, was aus Luxemburg kommen wird.

Foto: © Gerichtshof der Europäischen Union

Kommentare:

Stefan Sell hat gesagt…

Eine interessante und kritische verfassungsrechtliche Einschätzung der neuen EuGH-Entscheidung findet sich in dem Blog-Beitrag Der Umbau der europäischen Sozialbürgerschaft: Anmerkungen zum Urteil des EuGH in der Rechtssache Alimanovic von Anuscheh Farahat, Referentin am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg. Sie untersucht die Entscheidung des EuGH vor dem Hintergrund der Konsequenz des Urteils, »dass die Mitgliedstaaten Sozialleistungen sogar gegenüber arbeitssuchenden Unionsbürger*innen verweigern dürfen. Dies hat gravierende Auswirkungen auf die solidarische und inklusive Dimension der Unionsbürgerschaft. Es wirft die Frage auf, ob die unionsbürgerschaftliche Freizügigkeit zu einem Privileg gut situierter Unionsbürger wird.«
Dazu - und auch das Vorgängerurteil in der Rechtssache Dano einbeziehend:
»Schon im Urteil Dano deutete sich an, was der EuGH nunmehr explizit vollzieht: Der sozialrechtliche Gleichbehandlungsanspruch, der sich aus der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 ergibt, steht unter dem Vorbehalt eines Aufenthaltsrechts aus Art. 7 der Unionsbürgerrichtlinie. Das setzt voraus, dass die betreffende Person keine Sozialleistungen bezieht. Ein Aufenthaltsrecht für nicht erwerbstätige Personen sieht die Unionsbürgerrichtlinie nämlich nur unter der Voraussetzung vor, dass die Unionsbürger*in über ausreichende Existenzmittel und Krankenversicherungsschutz verfügt. Diese Voraussetzung würde nach Ansicht des EuGH leerlaufen, wenn der sozialrechtliche Gleichbehandlungsanspruch nicht an das Aufenthaltsrecht geknüpft würde.«
Zu den Konsequenzen führt sie aus:
»Es liegt auf der Hand, dass diese Lösung die Gefahr einer dauerhaften sozialen Exklusion im Aufenthalts-Mitgliedstaat produziert. Unionsrechtlich ist es nun nämlich möglich, dass Unionsbürger*innen in ihrem Aufenthalts-Mitgliedstaat zwar nicht ausgewiesen werden dürfen, allerdings keinen Anspruch auf soziale Inklusion haben.«
Ihr Fazit: »Das gestrige Urteil birgt die Gefahr, in hohem Maße desintegrativ zu wirken und die soziale Exklusion der ärmsten Unionsbürger*innen auf Dauer zu stellen. Damit rüttelt es an der Grundidee der Unionsbürgerschaft als „grundlegendem Status“ aller Unionsbürger*innen, die inklusiv und vor allem identifikationsstiftend wirken sollte. Zur Verwirklichung der inklusiven Dimension sieht das koordinierende Sozialrecht den ad hoc-Einbezug von Unionsbürger*innen in die Sozialsysteme des Aufenthaltsstaates vor. Damit verwirklicht die Unionsbürgerschaft eine konkrete Form transnationaler Solidarität unter Unionsbürgern ... Wenn ... einer Unionsbürger*innen, die seit fünf Jahren in Deutschland leben, hier gearbeitet haben und deren Kinder in Deutschland zur Schule gehen jegliche Sozialleistungen verweigert werden dürfen, wird die Idee innereuropäischer Mobilität ad absurdum geführt.«

Stefan Sell hat gesagt…

Hier noch ein weiterer Hinweis auf eine detailreiche Besprechung der EuGH-Entscheidung: Deutsch­land darf mittel­lose EU-Bürger von Sozial­hilfe aus­sch­ließen, ein Artikel von Prof. Dr. Constanze Janda auf Legal Tribune Online.
»Der Sozialstaat darf bei der Sozialhilfe zwischen "Eigenen" und "Fremden" unterscheiden, entschied der EuGH am Dienstag. Mit zweifelhafter Begründung und absurden Konsequenzen, findet Constanze Janda.«