Samstag, 2. November 2013

Wie der amputierte "Zivildienst 2.0" in die Fußstapfen der "Ein-Euro-Jobs 1.0" getreten ist und was das alles mit der "Lebenslüge" der öffentlich geförderten Beschäftigung zu tun haben könnte

Als 2010 der damalige Bundesverteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg (CSU) eine Kommission einberief, die Vorschläge für eine Reform der Bundeswehr erarbeiten sollte, da bestückte er die Spitze dieser Kommission mit einem Mann, der eigentlich alle Hände voll zu tun haben sollte mit seinem Tagesgeschäft, andererseits aber als begeisterter Reservist dem Militär von Herzen zugetan ist. Zugleich aber ist dieser Mann auch bekannt als jemand, dem es scheinbar gelungen ist, eine vormals staubtrockene Beamteneinrichtung zu einem "modernen Dienstleister" umgebaut zu haben, in dem nun ganz selbstverständlich Controlling und sonstige Werkzeuge des betriebswirtschaftlichen Zeitgeistes Einzug gehalten haben: Gemeint ist der Vorsitzende des Vorstandes der Bundesagentur für Arbeit, Frank-Jürgen Weise. Er hat 2004 den glücklosen ehemaligen Sozialminister von Rheinland-Pfalz, Florian Gerster, an der Spitze der BA abgelöst.
Der im Oktober 2010 veröffentlichte Abschlussbericht der Strukturkommission der Bundeswehr atmet vollumfänglich den Geist den neuen Managerialismus, für den Weise mit seiner ausgeprägten Leidenschaft für Controlling stellvertretend steht (deshalb war es ja auch konsequent, ihn zum Vorsitzenden der Kommission zu machen). Bereits der Titel des Abschlussberichts über die Zukunft der Bundeswehr meißelt die Glaubenssätze der modernen Sprechblasen-BWL in Stein: "Vom Einsatz her denken. Konzentration, Flexibilität, Effizienz". Wer will, kann sich das, was die Kommission damit dann verbindet, im Original-Abschlussbericht anschauen, den man als PDF-Datei auf der Website des Bundesverteidigungsministeriums abrufen kann.

Für die Themenstellung hier ist diese Bundeswehr-Strukturreformkommission deshalb relevant, weil dort zum einen für eine Aussetzung der Wehrpflicht plädiert wurde (und damit parallel natürlich auch des Zivildienstes), zum anderen hat die Kommission vorgeschlagen, einen bis zu 23-monatigen Freiwilligendienst einzuführen, der allen Erwachsenen für den Dienst der Allgemeinheit offensteht. Diese Vorschläge wurden dann auch umgesetzt. Der "Bundesfreiwilligendienst" ersetzt seit Juli 2011 den Zivildienst, der mit Abschaffung der Wehrpflicht gegenstandslos wurde. Die „Bufdis“ sollten die rund 90.000 bis dahin vorhandenen Zivi-Stellen kompensieren. Aber es gibt zwei Besonderheiten: Während der Zivildienst ein den Wehrdienst entsprechender Zwangs-Dienst für junge Männer war, richtet sich der Bundesfreiwiiligendienst als Angebot an alle: Frauen und Männer, Alte und Junge, Deutsche und Ausländer. Bis zu 24 Monate können Bundesfreiwillige in sozialen, kulturellen und ökologischen Einrichtungen, im Sport- und Integrationsbereich und im Zivil- und Katastrophenschutz mitarbeiten. Und zweitens: 35.000 „Bufdi“-Stellen bezahlt der Bund derzeit pro Jahr - gedeckelt aus Kostengründen, obgleich die Zahl der Zivi-Stellen deutlich höher lag und es insofern wenn, dann nur eine Teil-Kompensation gibt durch die Bufdi-Stellen.

Nun hat Kristiana Ludwig in der "taz" einen interessanten und differenzierten Artikel veröffentlicht, der uns verdeutlichen kann, was für eine arbeitsmarktpolitisch diskussionswürdige, wenn nicht hoch problematische Entwicklung mittlerweile stattgefunden hat:
"Aus Ehrenamt wird Billigjob", so ist der Beitrag überschrieben: »Die „Bufdis“ sollten die Zivis ersetzen. Doch oft sind aus ihnen neue Ein-Euro-Jobber geworden. Sie verzichten auf angemessene Bezahlung und Rechte.« Sie illustriert ihre Ausführungen am Beispiel von Buftdis in der brandenburgischen Stadt Senftenberg. Zum Beispiel Detlef Schulz, 54 Jahre alt, der 30 Jahre lang als Dachdecker gearbeitet hat und jetzt Toiletten putzt im Waldbad Hosen, einem Ortsteil von Senftenberg. Dort arbeitet er im Bundesfreiwilligendienst, 30 Stunden in der Woche. Von dem Taschengeld, das er für seine Tätigkeit bekommt, darf er 187 Euro im Monat behalten. Der Rest geht an das Jobcenter, denn Detlef Schulz ist Hartz IV-Bezieher.
»Den deutschen Bundesfreiwilligendienst gibt es seit zwei Jahren. Maximal 348 Euro bekommen ehrenamtliche Helfer im Monat, wenn sie sich über das Programm engagieren – mit 40-Stunden-Wochen in Kommunen, Kliniken und Wohlfahrtsverbänden. Hier ersetzen die günstigen Kräfte Männer und Frauen, die seit 2011 immer seltener kommen: 1-Euro-Jobber«, so Ludwig in ihrem Artikel. Zumindest eine auffällige Parallelität lässt sich beobachten: Seit 2011, als der Bundesfreiwilligendienst ins Leben gerufen wurde, befinden sich die klassischen "Ein-Euro-Jobs" (also Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsentschädigungsvariante) auf dem Sinkflug - angesichts von erheblichen Kürzungen im Eingliederungstitel für Menschen im SGB II-Bezug wurde hier der Rotstift ganz besonders dick angesetzt. Innerhalb kürzester Zeit dampfte die Zahl der so öffentlich gefördert Beschäftigten um 50% ein.
Aber erst einmal zurück nach Senftenberg, dessen Bürgermeister Andreas Friedrich (SPD) von Ludwig zu den für ihn und die Kommune segensreichen Buftdis befragt wird: »In Senftenberg gibt es den Bundesfreiwilligendienst mittlerweile in der Stadtbibliothek, in Kindergärten, im Stadtplanungsamt, im Archiv oder im Straßenbau. 24 Stellen an 11 verschiedenen Orten hat Fredrich ausgeschrieben. Er hätte noch mehr Ideen – wenn der Bund noch weitere Bufdis finanzieren würde.« Deshalb fordern die Kommunen und ihre drei Spitzenverbände auch eine Aufhebung des Deckels von 35.000 Buftdi-Stellen. Klar. Nicht nur, weil es sich um ein bundesmitfinanziertes Angebot handelt. »Im Gegensatz zu den in altgedienten Jugendfreiwilligendiensten „Freiwilliges Soziales Jahr“ (FSJ) und „Freiwilliges Ökologisches Jahr“ (FÖJ) Beschäftigten sind Bufdis auf keine speziellen Tätigkeiten festgelegt. Außerdem dürfen sie Teilzeit arbeiten ...«, so Ludwig, was dann wiederum ermöglicht, das Taschengeld an die Teilnehmer entsprechend der Arbeitszeiten anzupassen. Außerdem gibt es keine Altersgrenze von 27 Jahren, auch ältere Menschen können Buftdis werden.

Und gerade das kann man seit längerem beobachten: Immer mehr Ältere machen den "Zivildienst 2.0". Und gleichzeitig wird vom immer mehr Hartz IV-Empfängern berichtet, die sich in den Bundesfreiwilligendienst "flüchten". Auf diesen doppelten Tatbestand wurde schon vor längerem hingewiesen, beispielsweise in der Berichterstattung von "O-Ton Arbeitsmarkt": So bereits im August 2012 in dem Artikel "Der Bundesfreiwilligendienst als Alternative zum Ein-Euro-Job?" sowie aus dem September dieses Jahres in dem Beitrag "Bundesfreiwilligendienst: Immer mehr „Hartz IV“-Empfänger unter den Bufdis?!".
Ebenfalls im September 2012 berichtete das Politikmagazin "Panorama 3" (NDR-Fernsehen) in dem Beitrag "Arbeitslose - unfreiwillige Freiwillige" über die damals schon erkennbaren Tendenzen: »Experten sehen den Dienst deshalb nicht ganz so rosig wie die Regierung. Einer davon ist der Sozialwissenschaftler Professor Stefan Sell: "Die Hartz-IV-Empfänger machen das nicht aus besonderer Freude an der Freiwilligkeit, sondern weil es für sie die oftmals einzige Möglichkeit ist, einer sinnvollen Tätigkeit nachzugehen. Es ist die einzige verbliebene Fluchtmöglichkeit, die sie haben in diesem System des Nicht-Mehr-Um-Sie-Kümmerns."«

Die ersten Hinweise auf die hier angesprochenen Entwicklungslinien finden sich in einer Studie der Hertie School of Governance und des  Centrums für soziale Investitionen und Innovationen (CSI) der Universität Heidelberg aus dem Jahr 2012:
Anheier, H.K. et al.: Ein Jahr Bundesfreiwilligendienst. Erste Erkenntnisse einer begleitenden Untersuchung, Berlin, Heidelberg, Juni 2012
Auf Basis ihrer Befragung von über 100 BFDlern und Recherchen in Internetforen gelangten die Wissenschaftler damals schon zu dem Ergebnis: „Vor allem für Arbeitssuchende scheint der Dienst als Alternative zum Arbeitsmarkt, der ihnen aus unterschiedlichen Gründen nicht zugänglich ist, attraktiv zu sein“. Das ist besonders in den neuen Bundesländern mit höheren Arbeitslosen- und „Hartz IV“-Empfängerzahlen der Fall.

Mittlerweile hat sich diese thesenhafte Einschätzung weiter verfestigt und sie bildet sich auch ab in den zur Verfügung stehenden Daten. "O-Ton Arbeitsmarkt" hat diese Zusammenhänge so aufbereitet:
Besonders in den neuen Bundesländern gibt es auffällig viele ältere Bundesfreiwillige. In Thüringen und Sachsen-Anhalt sind 87 beziehungsweise 88 Prozent aller Bundesfreiwilligen über 27 Jahre alt. Mit 48 und 49 Prozent ist dort auch fast die Hälfte der gesamten Teilnehmer älter als 50 Jahre. Gerade unter den älteren Bufdis finden sich viele „Hartz IV“-Empfänger. Insofern korreliert die Altersverteilung nach Bundesländern mit der dort vorfindbaren besonderen Betroffenheit vieler älterer Arbeitsloser, die sich im Hartz IV-Bezug befinden und auf dem für sie regional relevanten Arbeitsmarkt schlichtweg keine andere Alternative mehr finden (können), was ja auch Ludwig in ihrem Artikel an den Beispielfällen illustriert. "O-Ton Arbeitsmarkt" resümiert:
»Und so verwundert es nicht, dass es gerade die älteren BFDler sind, die die maximale Dienstdauer nutzen und ihren Freiwilligendienst verlängern. Aus der Antwort auf eine Bundestagsanfrage der Linken geht hervor, dass von 9.510 Freiwilligen, die im Juni 2013 einen auf 18 Monate verlängerten Dienst leisteten, 91 Prozent älter als 27 Jahre waren. Für die jüngeren Teilnehmer scheint der Dienst damit in der Regel eine kürzere Orientierungs- und Überbrückungsphase zwischen Schule und Ausbildung zu sein. Für die älteren, vermutlich zu großen Teilen „Hartz IV“-beziehenden Teilnehmer hingegen fungiert er offenbar als eine selbst gewählte Alternative zu arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen und dem regulären Arbeitsmarkt, auf dem sie nicht unterkommen.«
Für die betroffenen Hartz IV-Empfänger ist zum einen der nicht-anrechnungsfähige Teil des Taschengeldes ein Anreiz und zum anderen sei hier darauf hingewiesen: Während des Dienstes müssen sie keine Vermittlungsvorschläge annehmen oder an Maßnahmen der Jobcenter teilnehmen - man lässt sie "in Ruhe", was angesichts der vielen frustrierenden Scheinsimulationen von "Aktivierung" für die Betroffenen ein Wert an sich darstellt.

Zurück zum Artikel von Ludwig und ihrem Beispiel Senftenberg, das die vorangegangenen Ausführungen idealtypisch illustriert: »Hier im Landkreis Oberspreewald-Lausitz sind 14,8 Prozent der Menschen über 50 arbeitslos. Das Land um Senftenberg war bis zur Wende Bergbauregion. Brikettfabriken, Braunkohleveredelung, das Kohlerevier schaffte Arbeitsplätze. Als die Gruben nicht mehr gebraucht wurden, halfen einige der Arbeiter noch dabei, Ackerland oder Badeseen aus ihnen zu machen. Seit sie damit fertig sind, sitzen sie am Bahnhofskiosk unter dem Coca-Cola-Sonnenschirm und lösen Kreuzworträtsel.«
Und weiter heißt es mit Blick auf die Hartz IV-Empfänger:
»Beim Jobcenter ist Hans-Jörg Milinski zuständig für die Altersgruppe „Fünfzig plus“. Dass staatliche Arbeitsvermittler wie er Leute auf den Bundesfreiwilligendienst hinweisen, sagt er, „ist überall so. Auch hier.“ Im Grunde, sagt er, gilt für das Ehrenamt, was auch für 1-Euro-Jobs galt: gut für das soziale Umfeld der Menschen, aber schlecht für den „Klebeeffekt“ im Betrieb. Dass Arbeitgeber einer bezuschussten Arbeitskraft einen richtigen Job anböten, sei eine Seltenheit.«
Wenn schon die klassischen Ein-Euro-Jobs kritisiert wurden, dann müsste das für die neue Form der Beschäftigung erst recht gelten - und anfangs wurde das auch formal so gesehen, im fernen Berlin: Ludwig weist darauf hin, dass am 4. August 2011 der Staatssekretär aus dem zuständigen Bundesfamilienministerium ausgeführt habe, „eine Unterstützung oder Begleitung – wie sie für Langzeitarbeitslose mit komplexen Problemlagen notwendig wäre – wird im Rahmen eines Freiwilligendienstes nicht geleistet“. Das Ehrenamt eigne sich deshalb „regelmäßig nicht“ für Hartz-IV-Empfänger, sagte er damals. Aber das ist offensichtlich Schnee von gestern.

In Senftenberg werden die Buftdis seitens der Kommune auch für den Winterdienst des städtischen Bauhofs eingesetzt. Aber so Ludwig: »Ist auch Winterdienst ein Ehrenamt? Die Tätigkeiten, die Bundesfreiwillige übernehmen, dürfen ebenfalls niemals bezahlte Arbeitsplätze ersetzen: die sogenannte Arbeitsmarktneutralität ist gesetzlich vorgeschrieben.« Die Antwort des Bürgermeisters ist innerhalb des vorhandenen Systems konsequent: »„Der von Freiwilligen durchgeführte Winterdienst erfolgt zusätzlich auf kommunalen Grundstücken, auf denen sonst gar kein Winterdienst durchgeführt würde“, rechtfertigt sich Bürgermeister Friedrich.« Das kennt man aus anderen Bereichen der öffentlich geförderten Beschäftigung wie den Arbeitsgelegenheiten, die ebenfalls förderrechtlich so ausgestaltet sein müssen, dass ihre Tätigkeiten im öffentlichen Interesse, zusätzlich und dann auch noch wettbewerbsneutral gegenüber dem so genannten "ersten Arbeitsmarkt" sein müssen, was ich an vielen anderen Stellen als "Lebenslüge" der deutschen Arbeitsmarktpolitik bezeichnet habe. "Lebenslüge" deshalb, weil die konsequente Einhaltung dieser förderrechtlichen Auflage dazu führen würde, dass man nur noch Tätigkeiten öffentlich gefördert durchführen lassen kann, die so weit weg sind von den Realitäten des normalen Arbeitsmarktes, dass sie wiederum das immer mitlaufende Ziel einer Integration in den regulären Arbeitsmarkt verhindern oder erheblich erschweren.
Eine weitere Lebenslüge der öffentlich geförderten Beschäftigung in Deutschland besteht in der rigorosen Befristungspraxis. Eine im Einzelfall durchaus notwendige auf unbestimmte Dauer gestellte öffentlich geförderte Beschäftigung wird nicht zugelassen, weil man an der Illusion festhalten meint zu müssen, dass die Teilnehmer über kurz oder lang wieder in den normalen Arbeitsmarkt integriert werden können. Aber wie der Teufel das Weihwasser scheut die Politik die Antwort auf die Frage, was denn mit denen passieren soll, die dieses Ziel aus welchen Gründen auch immer nicht werden erfüllen können.
Gerade in Ostdeutschland beziehungsweise generell in strukturschwachen Regionen trifft dieser Tatbestand auf nicht wenige Arbeitslose zu, bei denen wir seit Jahren eine kontinuierliche Verfestigung der Langzeitarbeitslosigkeit beobachten müssen. Hier wäre es doch wesentlich konsequenter und ehrlicher, wenn man einen wie auch immer zu nennenden Arbeitsmarkt konfiguriert, der darin besteht, dass die dort öffentlich geförderten Beschäftigten im normalen Arbeitsverhältnissen, für die dann natürlich auch beispielsweise der Mindestlohn gelten müsste, beschäftigt werden. Wenn das beispielsweise bei einem kommunalen Arbeitgeber stattfindet, dann würde der nach den Reformvorschlägen, die seit langem vorliegen, genauso behandelt werden wie ein privater Arbeitgeber, der einen Langzeitarbeitslosen mit einer öffentlichen Förderung, also mit einem Lohnkostenzuschuss, einzustellen bereit ist. Die Thematik differenzierter auszuführen, würde den Rahmen dieses Beitrages sicherlich springen, deshalb nur ein Hinweis auf die an dieser Stelle sofort und reflexhaft vorgetragenen Bedenken, dass es zu Verdrängungseffekten führen würde, weil dann die Kommunen reguläre Arbeitsplätze substituieren würden über diese Form der subventionierten Beschäftigung, was ja auch erst einmal nahe liegt: Dieses Problem kann man dadurch zumindestens abmildern, dass zum einen eine Eigenanteilsfinanzierung der Kommunen vorausgesetzt wird und zum anderen könnte man genauso wie bei privaten Arbeitgebern, um bei denen Missbrauch zu verhindern, mit einer Quotenregelung arbeiten, die vorsieht, dass der Anteil der öffentlich geförderten Beschäftigung einen bestimmten Wert der Gesamtbeschäftigung nicht überschreiten darf. Mit einer solchen Quotenregelung ließen sich überaus effektiv und effizient mögliche Geschäftsmodelle einer missbräuchlichen Inanspruchnahme der öffentlichen Förderung begrenzen, wenn nicht sogar ausschließen.
Übrigens hätte eine Umsetzung des hier nur in groben Zügen angedeuteten Reformmodells einer vom Kopf auf die Füße gestellten öffentlich geförderten Beschäftigung den Vorteil, dass es sich um regulär Beschäftigte handeln würde, für die dann natürlich auch die Betriebs- bzw. Personalräte zuständig wären. Und genau das ist bei der heute dominierenden Form der öffentlich geförderten Beschäftigung, die im wesentlichen eingedampft worden ist auf die Billigvariante der Arbeitsgelegenheiten (also Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsentschädigungsvariante) wie aber auch bei den auf "Taschengeldbasis" tätigen Buftdis gerade nicht der Fall.
Vor diesem komplexen Hintergrund wird sicherlich verständlicher, warum ich in dem Artikel von Ludwig hinsichtlich der von den Kommunen und ihren Spitzenverbänden geforderten Ausweitung der Zahl der im Bundesfreiwilligendienst Beschäftigten mit einer kritischen Sichtweise zitiert werde: »Wenn die Große Koalition der Forderung der Kommunen nachkommt und deutlich mehr als die bisher 35.000 Bufdi-Stellen finanziert, dann „steigt die Wahrscheinlichkeit sehr plausibel, dass es zu einer Verdrängung von regulären Arbeitsplätzen kommt“, sagt auch Sozialwissenschaftler Stefan Sell.«

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